“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析

文/刘建平 陈文琼

“最后一公里”困境与农民动员
——对资源下乡背景下基层治理困境的分析

文/刘建平 陈文琼

“最后一公里”困境是基层治理困境的突出表现。本文的研究将“最后一公里”困境的生成机制，从当前的乡村社会现实与资源下乡背景下的基础治理中梳理出来，重点探讨资源下乡背景下的乡村治理逻辑、乡村社会现实及二者如何导致了“最后一公里”困境。

硬任务捆绑软资源：乡村利益共同体再缔造

首先需要回答的第一个核心问题是，资源下乡形塑了怎样的乡村关系？进而，被形塑出来的乡村关系产生了怎样的后果？

（一）资源下乡及其分配规则的基层运作

下乡的资源主要有两种类型，即奖补资金和项目资金。其中“一事一议”财政奖补资金和项目资金是农村公共品供给的主要资金来源。

“一事一议”奖补资金若严格按照各村在籍的农业人口进行无弹性的“全覆盖”分配，不一定就能实现其社会效益的最大化，而且因为其数额有限，且村级的筹资能力有限，若村里真地要做事情，往往在实际的执行过程中会形成违背政策要求的村级负债的增加。有些地方采取了在乡镇一级增强奖补资金弹性的做法，如“50%覆盖”分配，其初衷在于减少村级的资金压力、防止村级负债的增加。“50%覆盖”分配方式的弹性在于，它可以根据不同村庄申报工程预算资金的差异以及各个村庄基础设施建设进展不同的情况，在乡镇范围内用放活的50%的“一事一议”奖补资金调剂余缺，以相对平衡村级“一事一议”工程的资金缺口。

项目资金的分配在它的两个类型之间存在差异。由乡镇同县一级签订的“目标责任状”绑定了相当数额的项目资金，“目标责任状”是指标化的，即乡镇每年要完成的各类任务指标，如修多少公里的通村公路，因此绑定项目资金的分配被转换成为乡镇的“目标指标”在各行政村之间的分配；获得这个指标意味着无需村一级再承受争取资源的资金压力，因此，行政村会因指标和资源的稀缺性而在一定程度上呈现出竞争状态。而未绑定的灵活的项目资金则需要村一级提交项目申请通过乡镇一级向县一级提交、获得批准之后立项，但是资金往往不能顺利到位、需要村级承受资源争取的压力，从而需要村干部积极地通过政治社会资本去撬动灵活项目资金的运作。

下乡资源的分配规则存在明显的基层运作空间：“一事一议”分配规则的弹性化给予了乡镇在平衡村级资金缺口压力上的整合乡村关系的主动权；绑定项目资源的指标分配将行政村在指标争取过程中形成竞争关系，而灵活项目资金的分配规则也需要有体制内的政治社会资本去撬动，这无疑都使得乡镇在面对乡村关系时通过资源下乡获得了更大的主动权。

（二）硬任务捆绑软资源：基层政府政策执行压力的释放

处于压力型体制末端的、作为涉农政策直接执行者并直接面对政策对象的乡镇政府必须承受政府组织自上而下、逐步增强的政策执行压力。但是，村干部并非体制成员，其在制度上与基层乡镇也并非上下级的关系，因此，基层政府的政策执行压力无法通过行政命令或其他法律、制度或人事路径实现向村干部的传递与转移，从而导致政策执行压力在乡镇一级堆积。同时，乡镇政府受制于“晋升锦标赛模式”的规约，尤其在“下管一级”的人事制度安排上，使得上一级重视的中心工作在基层运作中上升到政治任务的高度，并被层层加码，从而涉农政策执行压力被乡镇政府自我强化。

涉农政策执行上升为政治任务意味着乡镇必须想办法将涉农政策执行下去，来释放政策执行的压力。从基层经验来看，办法主要有两个：一是在基层政府内部分解压力，下沉基层政权；二是硬任务捆绑软资源，实现压力的转移与释放。

但是前一种办法仍然只是基层政府内部的压力分解，而并没有真正实现向村庄的传递与释放。涉农政策落地在乡村信息不对称与乡村社会不规则的特征下必须依赖村干部，乡镇需要想办法对村干部采取有效激励，以实现乡镇中心工作向村庄中心工作的转变。因为资源下乡在基层运作中使得乡镇政府拥有了一定的整合乡村关系的主动权，乡镇政府将分配规则软化的资源与施与其巨大压力的涉农政策执行任务捆绑起来——即硬任务捆绑软资源，根据各行政村硬任务完成的成绩来确定软资源分配的具体办法：由此通过资源对村干部实施激励，以实现政策执行压力在乡村之间的传递与释放。

（三）乡村利益共同体的再缔造及其后果

通过硬任务捆绑软资源，乡村关系被再缔造为乡村利益共同体。在这个乡村利益共同体中村干部在实现为村庄获取资源时获得了在村庄中的威信，同时还从乡村社会缔结的利益分配链条中获得灰色收入；而乡镇政府在不排除与地方势力合谋寻租的同时，也获得了村干部对乡镇中心工作的支持与执行。

再缔造的乡村利益共同体与税费时期的乡村利益共同体虽然都意味着乡村关系的整合与紧密化，但它们却存在着质的不同——作为共同体纽带的资源来源的质的差异。在税费时期，这种利益源于村庄内部，尤其源于农业生产；而在资源下乡时期，利益则源于国家的资源输入，因此这些资源与农民、农业是脱离的关系。从而，税费改革前后的乡村利益共同体的本质区别在于他们同农村、农民与农业的关系：在税费时期是一种紧密相关的依赖关系，因此乡村两级必须及时发现并回应来自村庄内部的诉求；而在资源下乡时期则是缺乏依赖的松散关系，因此来自村庄内部的诉求很多时候不仅难以被发现而且更难被重视。

村干部作为村民自治的村级组织代理人，并不属于行政体制，却随软资源的撬动而主动承接行政体制末端基层政府的政策执行压力，将基层政府的中心工作转化为村干部的中心工作；接受并认可基层政府对村干部事实的以中心工作占核心比重的绩效考核这一评价体系，从而使村干部从非体制成员成为具备“半官僚化”色彩的、以乡镇中心工作为中心工作、将乡镇干部视为上级领导的行政化村干部。村干部积极参与配合自身行政化角色的背后是软资源的撬动，即他们履行行政化角色任务的成绩直接与他们将获取的自上而下的资源量及其可能性相关，也即村干部在此过程中的出发点是积极争取资源。并且，村干部的这一角色特征容易在村级资金缺口和负债的压力下被强化。

乡村利益共同体与无主体的村庄：乡村治理的异化

那么，作为乡村关系另一主体的村庄社会具有怎样的特征？它们形塑出何种形态的乡村治理？

（一）无主体的村庄社会与私人化的村庄治理

吴重庆从帕森斯的社会系统理论中社会行动者的缺失出发，认为“空心化”的村庄是一个无主体的熟人社会。熟人社会的无主体化带来的是，社会结构连同其价值规范一道运行失灵。村庄以血缘为纽带的社会结构逐渐分散，在许多缺乏家族记忆的村庄，这种分散有着较为彻底的、呈现为“原子化”的特征。

但是村庄结构并不仅指社会结构，还有经济利益结构。新中国成立以来，将村庄在经济利益上关联起来的核心要素是土地和村集体经济，分田到户尤其是1998年的二轮承包之后，土地的集体所有逐渐被架空，农村土地的承包格局越来越固化，而村集体经济在大多数的村庄本来就是空壳化的。因此，将社会结构分散的村民联系起来的共同利益的纽带也随着逐步的变革而不复存在，村庄的经济利益结构与社会结构一道“原子化”了。

随结构分散而一并发生的是，原来的社会价值规范和利益纽带对农民行为选择的约束力逐渐式微，从而导致农民的行为出现越来越明显的个人主义的特征。面向村庄外面的村庄社会生活与个人主义的行为特征，使得农民都对村庄的公共事务漠不关心而在个人相对于其他人的利益得失上斤斤计较，从而导致村庄社会集体行动陷入难以克服的困境。

因为缺乏社会价值规范，村民对村庄公共事务的冷漠，村庄政治只要不直接影响村民个体的利益得失，也不会引起村民的关心和重视，村庄治理的“私人化和灰黑化”是不可避免的。村庄治理的“私人化”突出特征是村干部治理资源的私人化与村庄治理公共性的弱化。

没有一定稳定结构形态的支撑，意味着村干部治理村庄便缺乏相应的具有稳定形态的治理资源，而更多的时候只能依靠自身的资本量。即村干部自身所拥有的包括社会资本、经济资本和暴力资本在内的资本量。掌握在个体手中的治理资源具有两个比较明显的特征，即在村干部之间的不可传递性以及在不同届村干部之间的非积累性，使得村庄治理资源呈现出明显的私人化倾向。

村干部治理资源的私人化及其两个特征导致村庄治理形成了“私人化”治理的路径依赖：村干部倾向于将政策资源、体制资源等公共资源转化为私人之间的人情面子资源，即一定要在村庄的治理者与治理对象之间形成一个“人情亏欠”，这是一些地区村干部必须掌握的做群众工作的“非正式规则”，也是摆平大社员、钉子户的重要工作方法。村干部将公共的治理资源转化为“私人化”的人情面子资源，而后者相对与前者而言并不具有积累乡村治理权威、树立公共规则的功能，由此使村庄治理过程打上了“私人治理”的烙印，弱化了治理的公共性。

（二）“等靠要”的农民：资源下乡与村庄无主体性的强化

资源下乡是对税费时代国家与农民的资源汲取型关系的逆转。资源输入虽说是对后税费时期农民集体行动困境与公共品供给能力不足的适应，但其输入方式确也进一步升华了无主体村庄农民对村庄公共事务缺乏热情、仅关心个体利益得失的性格特征，即形成“等靠要”的农民性格特征。

因为国家资源包揽了村庄建设的方方面面，村民在这种情形下认为村庄建设理所当然应该由国家给资源、由村干部去争取资源，而作为受益者的农民则不愿意为村庄公共事务承担任何义务和责任。

村民对村庄公共事务的冷漠导致农民参与村庄公共事务的意识以及监督村干部治理村庄的意识与制度化的路径不足。资源下乡让乡村两级也缺乏去动员农民的动机，使得乡村治理更多依赖村干部的个人意志，而村庄的无主体性通过“等靠要”的农民与依赖村干部个人意志的村庄治理而进一步强化。

（三）向上负责、对内脱离：乡村治理的系统性异化

乡村利益共同体强化了村干部行政化和资源争取的角色特征，而无主体的村庄对村干部的这种转变并没有觉得有什么不妥，反而因“等靠要”的农民性格特征而体现出对村干部的这种转变的赞赏。因此，资源下乡背景下的乡村利益共同体以及村干部的角色特征无碍地构成了异化的乡村治理形态，即向上负责、对内脱离。

“最后一公里”困境与农民动员

乡村治理向上负责、对内脱离的诸多弊端中最重要的在于其对内的脱离，这种脱离与村庄的无主体性共同导致村庄迫切真实的需求缺乏制度化的发声路径，它与村民对公共事务的冷漠构成了一个恶性循环。乡村治理丧失了对农民的政治动员能力和动员的社会基础，以致对“最后一公里”的行动主体动员不足，从而导致涉农政策在执行过程中缺乏农民的参与，从而成为乡村治理者“自导自演的独角戏”；导致很多下乡资源在使用的过程中缺乏受益群体的监督、也缺乏对受益群体切实诉求的把握而产生资源浪费与使用的低效率：“最后一公里”困境由此生成。

（一）涉农政策落地困境：应付型的涉农政策执行

乡村治理者的应付、村民的不参与共同构成了涉农政策的落地困境，使涉农政策的执行演变成为乡村干部“自导自演”的应付检查的戏码，缺乏群众的参与和互动。基层政府参与应付的目的在于不能影响地方政绩、不给自己的晋升拖后腿；村干部参与应付的目的则在于“让领导满意”之后能在软资源的分配时多向村庄倾斜；而作为政策对象的村民反而与政策的落地过程相脱离。即涉农政策的目标在执行过程中被基层政府与村干部各自的目标替代了，而作为政策对象的农民因缺乏组织动员、没有主体性，则采取旁观者的态度对待涉农政策目标的替代。

（二）低效率的资源下乡

下乡资源使用的低效率最突出的特征在于其落地过程中的“跑冒滴漏”，而无主体的村庄在动机上和能力上都缺乏对包括村干部在内的利益分食现象的反制；其次，下乡资源的使用容易受到政治逻辑、治理逻辑和强势者个人意志的主导，而缺乏来自村庄的、代表村庄整体利益的声音，从而难以在村庄内部形成有效的约束资源使用的规则，使工程偏离村庄的实际需求并影响资源使用的公正性，从而与其社会效益最大化的目标偏离越来越远；最后，工程施工本身缺乏群众的监督，村级监督因难以克服被收买的可能而被虚置，容忍施工过程中的偷工减料，导致工程质量不过关，甚至修建完成后没法使用。

（三）农民动员缺位与“最后一公里”困境

笔者将涉农政策的落地困境和资源下乡的落地困境统称为“最后一公里”困境，可以做这种合并的关键因素在于，二者都是在“最后一公里”的场域——即基层政府与乡村社会的衔接——中产生的，除了体制、制度的因素之外，研究发现作为农民动员社会基础的村庄无主体化与作为农民动员政治制度基础的乡村治理对内脱离，使得农民动员缺位于“最后一公里”的互动。

农民组织动员缺位，在涉农政策的执行过程中难以动员作为政策对象的农民参与到政策落地过程中来，而导致村干部不得不花费较大的成本或者采取漠视政策目标应付政策执行的办法以获取软资源为目标来完成乡镇安排的硬任务；在下乡资源的落地过程中因为难以动员作为受益群体的农民参与到资源使用的监督过程中，从而导致下乡资源在落地过程中出现“跑冒滴漏”和使用效率低下的困境。“最后一公里”的困境若不能突破，将极大的影响我国现代化过程中的公共治理效率，损害基层治理的合法性，破坏基层社会的公正。

（四）走出困境：农民动员与乡村社会的主体性重塑

研究表明，组织动员起来的农民才是“最后一公里”的行动主体。突破“最后一公里”困境不仅要从体制和制度上做相应的调整，还必须直面重建有主体性村庄、增强对农民的组织动员这一艰巨的任务。

（刘建平系华中科技大学公共管理学院教授，陈文琼系华中科技大学公共管理学院博士研究生；摘自《中国行政管理》2016年第2期）