如何理解香港的政治体制特征？

文/张定淮 王梦旸

如何理解香港的政治体制特征？

文/张定淮 王梦旸

如何理解香港的政治体制特征？这是自香港回归以来一个极具争议的问题。香港社会有人认为，香港的政治体制就是一种“三权分立”的体制；而中央则强调：“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。”在笔者看来，认真研究《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》），弄清《基本法》立法者关于香港政治体制的立法原意以及《基本法》对于行政长官权力配置的相关规定，是理解香港政治体制特征的关键。

“三权分立”体制与“行政主导”现象

在三权分立的政体形式下，行政、立法和司法三种公权力之间是相互制衡、相互监督的关系，因此，三种权力主体关系达至大致平衡是权力结构设计者的初衷。然而，就权力的性质而论，这三种权力中，行政权是性质最为活跃的权力，其主动性特征决定了其相对于其他两种公权力立法权和司法权对社会的回应更为积极有效。即使是在“议会主权”作为体制设计初衷的国家，经历了长时间的政治实践后，也逐步形成了所谓的“行政主导”的局面。行政权力的主动性特征是由社会的动态需求所决定的，如果没有这种积极、迅速的回应性权力，现代社会的有效治理将无法实现。与行政权力的主动性特征相对应，立法权和司法权则呈现出被动性特征。它们对于社会的回应具有滞后性。因此，在“三权分立”的体制下，尽管制度安排是以权力的相互制约来平衡它们之间的关系，但至少人们对于三种公权力运行的直观印象是：行政权力是最强的，立法权次之，而司法权则显得最弱。

因此，有人在解释香港的行政主导特征将之等同于三权分立权力结构中行政权的活跃性、主动性与灵活性，并由此将香港的“行政主导”特征与三权分立结构中出现的“行政主导”现象混为一谈。殊不知，三权分立体制下的“行政主导”只是一种行政权力相对突出的现象。它是不同权力主体在整个权力系统的运行过程中，在分权原则的基础没有受到严重挑战的情况下权力此起彼伏的现象，而不是制度安排的结果。因此，任何一种权力扩张现象不会从根本上削弱其他两种权力，即使出现了这种情况，制度安排也具有恢复和纠正机制。香港政治体制的特征则不能用“三权分立” 的概念来理解。

香港政治体制设计的立法原意与行政权力配置倾斜

香港行政主导体制在制度设计之时，既有对原有制度行之有效内容的继承，也有对现代民主要素的吸纳；既有对历史经验的尊重，也有对未来香港社会治理的考量。

早在中英谈判开始之前，英国官员就曾一再对“行政主导”原则加以肯定，并希望予以保留。在中方就《基本法》起草工作听取英方意见的过程中，英方曾向中方极力推荐过香港的行政主导体制。中方也认为这种政体适合香港的实际情况，有利于实行高效率的行政管理，保持稳定繁荣。因此，中英双方最初在行政主导体制上是有着高度共识的。从中英“共识”来看，构建香港政治制度架构的设想以行政长官为首、行政系统为主导的意图十分清晰。这在本质上有别于西方“三权分立”体制下因权力运行和权力性质而出现的“行政主导”现象。

权力分立架构强调的是权力的制衡和制约，警惕三大权力主体中的任何一方权力做大；而对于香港政治体制而言， “行政主导”却是政治体制的一种刻意性制度安排。香港政治体制所体现的以行政权力为主导的思路不仅明确，而且有据可循。

1990年第七届全国人大第三次会议上《基本法》起草委员会主任委员姬鹏飞的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》是解读《基本法》立法原意的最权威的文件。从这份文件中关于行政与立法的关系的论述看，的确说明了两者之间的关系应该是既相互制衡又相互配合，但也强调为了保持香港的稳定和行政效率，“行政长官应有实权”。这是在符合民主政治原则的前提下凸显行政长官权力地位的一种做法。

“行政长官要有实权”指的是，在政治制度中具有适度分权这样一种民主要素的前提下，行政长官的权力不能被架空，这种使行政权力得以凸显的政治体制就是“行政主导体制”。也有人说《基本法》中并没有“行政主导”这四个字，因此否定《基本法》意在构建的“行政主导”的政治架构。关于这一点，我们可以考察《基本法》对于香港三种权力主体的权力配置。在“行政长官要有实权”的立法意图之下，《基本法》在第四章中对于行政长官的权力配置是作了倾斜性安排的，其中最为突出的一点就是不惜以限制立法会议员的提案权来保障行政权力主体发挥主导性作用。《基本法》第74条规定：“议员根据本法规定依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”这一条款规定的意图，即使是不太谙熟政治的人也能理解。作为代议机构的香港立法会，其议员的基本功能就在于立法，如果在一些特定重要领域对议员的立法权作出限制，且是受到其所制约的行政长官的限制，立法者的用意已经显而易见。如果说立法者刻意突出行政长官权力配置的制度安排还不足以使香港政治体制的“三权分立”论者明白立法者的用心，那么《基本法》用两个专门条款说明行政长官是香港特别行政区的首长的法律地位，其用意应该更为清晰了。香港是一个成熟的法治社会，法律是调节各种社会关系的规则。《基本法》是一部宪制性法律文件，其他法律是不得与之相悖的。如此重要的法律用两个专门条款来说明行政长官的特殊法律地位，规定其作为特首肩负着对中央和特区负责的双重责任。这一突出香港“行政主导体制”的制度安排已经很明确。

因此，如刘兆佳所认为，“无论是从《基本法》的立法原意，或是从《基本法》所赋予行政长官的宪制地位和特区政府的宪制权力而言，香港的政治体制肯定是一个行政主导的政治体制”。

体制特征争论的政治内涵

既然《基本法》的立法原意如此清晰且制度安排如此刻意，那么为什么香港社会围绕香港政治体制特征问题会存在如此大的争论呢？对于这一问题，我们必须透过争论的表象看到问题的实质。这种争论具有深刻的政治内涵。

“香港政治体制的最大特点是行政主导”，这是全国人大前委员长吴邦国在纪念《香港特区基本法》实施10周年座谈会上的讲话中明确指出的。对此，香港社会曾议论纷纷。经过一场理论论战，这种争论暂时得以平息。

为了阐明《基本法》所具有的政治内涵，国务院新闻办在2014年6月10日发表的题为《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书第二部分作出了这样的阐述：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治，对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”香港社会又有人对此表达了强烈不满。

2015年9月12日，主管港澳事务的中央政府驻香港联络办公室主任张晓明发表了题为“正确认识香港特别行政区政治体制的特点”的演讲。在讲话中，张晓明重申了现实香港政治体制中的“三权分立”现象不是体制特征。香港政治体制特征是，在中央政府直辖之下，以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既相互制衡又互相配合、司法独立的政治体制。香港特区的政治体制既没有照搬内地的政治体制，也没有照抄其他国家和地区的政治体制，是有“自主知识产权”的“香港版”政治体制。然而，张晓明讲话再次招致香港泛民政治人士的激烈攻击。

泛民政治人士对中央精神的屡屡攻击，其背后实质上是一种激烈的政治斗争。

中央强调香港体制的行政主导待征，是因为行政长官在“一国两制”条件下扮演着极为重要的角色，既能使香港享有高度自治权又能够使香港社会落实对国家基本的政治责任。行政长官的双重身份（特区首长和政府首长）和双重责任（对中央负责和对特区负责）使其对于中央而言具有极端的重要性，因此，中央不仅对行政长官候选人明确提出了“爱国爱港”的政治要求，且在《基本法》中对行政长官的产生作出“由中央人民政府任命”的规定。

然而，香港的一些政治人士却每次都对中央相关领导人关于香港政治体制的类似阐述提出非议，坚持认为香港政治体制是一种三权分立体制。他们的认定意在从理论上使香港政治体制结构横向化，以便使行政长官成为与立法和司法平行的三种权力主体之一。这种在理论上矮化行政长官地位的做法具有隐含的政治目的，因为否定行政长官在法律地位和政治上对其他两个权力主体所具有的超然性，实际上就等于削弱中央在香港落实主权意志的抓手。

有人可能认为，这种争论的存在不过是在法治前提下人们对于重大问题所表现出来的不同认识而已。但笔者认为，香港社会如若长期对具有原则性的问题提出质疑，并用对抗性的态度来处理这些问题，那么即使不是一种敌对心理在作祟，至少也是一种不理性的表现。长期如此，会使中央与香港相互之间的不信任感大大增加。这对于“一国两制”的落实有百害而无一利。

综上所述，对于香港政治体制“行政主导”特征的认识，应当建基于《基本法》的立法原意、《基本法》赋予行政长官的双重身份和双重责任以及与此相对应的权力倾斜性配置上。这种体制特征是制度安排的结果，体现了中央作为主权代表者的政治意志。它在本质上不同于“三权分立”体制下由于权力的运作性质所呈现出来的“行政主导现象”。认识到这一点对于我们理解“一国两制”方针具有重大意义。

（张定淮单位：深圳大学港澳基本法研究中心，王梦旸单位：深圳大学当代中国政治研究所；摘自《国外理论动态》2016年第1期）