行政违法行为检察监督制度的困境与完善

摘 要 在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”检察机关在全面推进依法治国的过程中，如何适应检察改革的需要，对行政违法行为进行有效监督，已成为急需解决的问题。本文通过对行政违法行为检察制度的现实构建进行分析，剖析制度实行困境，对完善制度建设提出建议，希望对实际工作提供有益借鉴。

关键词 行政违法行为 检察监督制度 困境

作者简介：刘晓珊，天津市河东区人民检察院法警队干部。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.304

孟德斯鸠对权力扩张本质曾有过如下阐述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”任何权力都要有相应的制度对其加以约束，在我国，为有效制约、控制和监督行政权的使用，建立了包括：行政监察、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系，但仍有大量的行政违法行为无法得到有效监督，从而损害人民群众的切身利益，也阻碍了依法治国方略的实施。

一、行政违法行为检察监督的重要意义

通常，我们把检察机关确保法律正确有效实施，依法对行政主体实施的违法行政行为所进行的法律监督称为行政违法行为检察监督。目前在我国，根据监督主体的不同可分为外部监督和内部监督两大类。外部监督包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、社会群众及社会舆论监督；内部监督包括上下级纵向监督、行政监察、审计监督、物价监督等行业性行政监督。但是在我国现有的立法体系中，并没有对监督权限、监督措施等方面作出具体规定，导致监督权在行使过程中遇到很大阻碍，特别是一些涉及多部门、多行业、多地区的重大行政违法案件，在监督过程中就会出现责任不明、相互推诿的情况。

检察机关行使的监督权是区别于行政监督的独立监督，即可以防止因行政内部监督所带来的监督不到位情况发生，又可以运用法律规定方式、程序行使检察权，从而达到客观、公正的监督效果。同时，在行政诉讼阶段引入检察监督这一机制，一方面可以使监督权相对独立；另一方面也便于督促行政机关及时完善制度建设，进一步规范执法行为，并将隐藏在背后的不作为、乱作为、徇私枉法等职务犯罪行为，移送纪检监察部门或依法追究刑事责任。

二、现阶段行政违法行为检察监督面临的困境

（一）可供监督的案件数量较少

从我国当前实践情况看，《行政诉讼法》对提起行政诉讼的条件有着严格规定，能够进入到诉讼阶段的行政案件数量非常少，从而造成检察机关的监督职能得不到充分发挥和行使。即便是在行政诉讼案件如此之少的情况下，行政案件的撤诉率仍相当高。通过对相关数据分析，我们发现，行政相对人非正常撤诉的原因主要有以下两方面：一方面行政相对人考虑到自己处于弱势地位，要面对强大的行政权，不仅担心在审判担心耗费过多的诉讼成本后，得不到期望的结果，根据法律规定，检察机关只能对人民法院的判决结果进行监督，无法对整个诉讼过程进行监督，行政相对人的担心也正是因此产生的。因此可以看出，在实践工作中，检察机关对审判机关在行政检察方面的监督工作力度不够，尚不能充分行使检察监督职能。

（二）检察监督的对象范围有待扩展

在当前的工作实践中，检察机关的监督对象仅局限于对具体行政行为生效裁决的监督，属于事后监督。但此种监督的具体内容，是针对人民法院作出的判决是否正确，并未涉及到违法行政行为本身的合法性，从而不能真正有效的维护行政相对人的合法权益。另外，局限的监督范围导致检察监督职能不能够全面而广泛的行使，所以监督的对象不仅包括对具体行政违法行为的监督，也应包括对抽象行政违法行为的监督，这样才能更加全面而有效的行使检察监督权，并发挥其真正的作用。

（三）检察监督方法单一

目前，检察机关行使对行政违法行为监督权并没有太多有效方法，主要是根据《行政诉讼法》规定行使对行政判决、裁定的抗诉权，就是通过对已经发生法律效力的判决和裁定按照审判监督程序提起抗诉的方式对行政违法行为进行检察监督，但是关于如何提起抗诉、提起抗诉的方式、程序，都没有做出具体规定。检察机关在对判决结果提出抗诉的同时，一般还会向行政机关发出检察意见、检察建议和纠正违法通知书，但这些监督方式不具有强制性，行政机关不能引起重视，收到的效果也并不明显。

三、建立行政违法行为检察监督制度的设想

（一）行政违法行为检察监督的对象范围

1.实施行政违法行为检察监督的范围应该是检察机关在履行职责时发现的行政违法行为。在我国，行政权力大、涉及范围广、规范化程度不一致，检察机关虽然可以对行政违法行为行使法律监督权，但法律监督权的实施应在一定范围内进行，不能够侵犯其他权利的正常行使。

2.实施行政违法行为检察监督的范围不仅包括具体行政行为，还应包括抽象行政行为。检察机关在履职过程中发现的行政违法行为，大多是侵犯行政相对人合法权益或作出行政处罚程序不合法的具体行政行为，这些自然应当属于行政违法行为检察监督的范围。但是对于人民政府及其内设部门制定颁布的对不特定的相对人具有普遍约束力的抽象行政行为，检察机关能否对其实施检察监督？笔者认为，应根据颁布机关的不同，采取不同的监督方式。国务院各部委及地方人民政府制定的行政法规，由于制定机关具有立法权限，所以应按照《立法法》的有关规定处理，检察机关对此不具有监督权；但是，对于行政机关制定颁布的具有普遍约束力的规范性文件，检察机关如果在履职过程中发现其制定程序或内容违法，则可以行使检察监督权。

（二）监督手段的运用

在监督过程中，自然需要相应的监督手段保证监督权正常行使，这其中最为重要、也是一直困扰和阻碍行政违法行为检察监督的是调查权的行使。

1.在检察机关中，按照工作职能分工，对行政违法行为实行检察监督是在民事行政检察科的职能范围内，其履行监督职责所依据法律法规主要是《民诉法》、《行政诉讼法》及“两高”的会签文件等，但这些法律法规中规定的调查权只限于办理民事行政案件时，向案件当事人和案外人调查案情使用，其本身不具有强制性，与检察机关自侦部门的调查权存在不同。

2.受传统观念和认识程度的影响，实践中被调查的单位或个人对民事行政检察科的职能范围了解的非常少，自然在主观上的重视程度不够强，这无疑会影响调查取证的震慑力和效果。笔者认为，检察机关应对外统一行使调查权，在行政违法行为检察监督的过程中，通常会发现隐藏的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索，这就更需要检察机关实施统一调查权来保障调查取证的顺利开展，而不应出现因部门不同，造成同样权力使用效果不同的尴尬局面。另外，在特殊情况下，检察机关行使检察权会遇到被调查单位和个人的无理由拒绝、甚至百般阻挠，这尚需要法律进行进一步完善规定，赋予检察机关采取强制措施的权力，以保障检察调查权的充分行使。

（三）行政违法行为检察监督的方式

1.检察建议书。在司法实践中，检察机关对行政违法行为实施检察监督通常采取下达检察建议书的方式，但由于检察建议书并不具有强制执行力，因此往往达不到预期的监督效果。如果将行政违法行为检察监督与人大监督、上下级的垂直监督等方式结合使用，将会使监督效果得到有力提升。例如，检察机关向行政违法行为实施单位所下达的检察建议书，同时向上一级检察机关进行备案，并抄送同级人大常委会。行政违法行为实施单位如果未采纳检察机关的检察建议或未按规定时间进行回复，检察机关应进行持续监督，可以提请上一级检察机关向被建议单位的上级主管部门发出建议；也可以报请同级人大进行个案监督，以达到预期的监督效果。

2.移送或协助查办职务犯罪线索。导致行政违法行为产生的原因多种多样，有些是因为执法能力和执法水平不高产生的违法行为，有些则是由于以权谋私、徇私枉法、权钱交易等行为的存在，甚至是职务犯罪行为的发生。检察机关在进行监督过程中，为追求良好的法律效果，要避免个别部门单打独斗，应形成检察机关民事行政检察部门与反贪污贿赂局、反渎职侵权局之间的监督合力。在对行政违法行为监督过程中，民事行政检察部门介入早，能够获取最原始的材料，对违法行为发生的原因、造成的后果可以作出全面、具体的判断，而自侦部门在发现线索和侦查技巧上有较大优势，部门之间通力合作、各自发挥所长，不仅能大大提升监督力度，而且能实现打击违法行为背后职务犯罪的目的和效果。