经济发达国家如何吸引人才

易丽丽

筑造实现梦想的制度环境，是发达国家可持续吸引人才的核心。“把最好的人才吸引过来，随他们做什么事情。”人选对了，一切就都对了！

比尔·盖茨曾说，要想在这个世界上最具有竞争力，那么就要开始抢夺世界各国的人才。2008年金融危机以来，中组部启动“千人计划”，取得显著成效。作为曾经的人才流失大国，中国出现了“人才回流”，而人才主要接受地美国、欧洲，则出现历史上第一次“人才逆流”。中央“千人计划”和地方一系列人才工程实施以来，青年千人引进了1000多人，千人计划引进了近6000人，从总量上各类人才近三年引进了130万。

但吸引海外人才也遇到了瓶颈，顶尖的人才吸引不来，引进的华人较多而外国人才吸引力不足。同时，发达国家人才吸引政策不断加码，对我国构成不利的引才局面。如以美国为首的发达国家转换发展动力，以智能制造为主导的工业4.0蓄势待发，高端制造业回流将全部或部分产能“回巢”本土，吸引人才支撑产业回流，很多国家已经由单纯的人才竞争，转向高端人才、领军人才的争夺，进而拉大国家之间的“人才鸿沟”。在此背景下，借鉴发达国家的做法和经验，对于提升我国人才吸引力至关重要。

移民制度调整瞄准人才战略

全世界大约有30多个国家制定了吸引高层次人才的移民政策。近年来，发达国家移民政策调整，吸引人才的导向更加突出。

美国永久性的“直接移民”与以临时性科技劳工（H-1B或H1B）和国际留学生为核心的“曲线移民”一起，构成了现代人才吸引机制中多层次性的双轨制制度。美国临时技术劳工计划工作签证享有三年工作居留期，续签后可以再待三年，美国通过打通工作居留向永久居留转换，持续被就业市场需求的外籍人才通过临时工作签证转换为永久居民并入籍。奥巴马表示：“要把那些有天赋、负责任的外国青年才俊留在美国，让他们充实美国的实验室，建立新的企业，而不是让下一个英特尔或谷歌诞生在中国或印度。”不过，只有STEM（科学、技术、工程和数学）类专业的人才才是美国需要的。自2008年美国重振制造业，高科技人才的需求激增，美国将STEM专业的OPT（实习许可）签证延期比其他专业更长，达17个月。2016年3月最新移民政策调整，延长至24个月。这一政策让美国急需的人才有充分的时间获得工作签证，最多可以有3次临时技术劳工计划抽签机会。

英国从2011年起在第一类签证中增加了“杰出人才签证”，网罗顶尖人才。每年签发l000个，吸引科学、人文、工程和艺术领域的国际级领军人才或潜在的国际级领军人才前往英国发展。杰出人才签证持有者不需要获得雇主担保即可前往英国。2015年12月，英国宣布扩大“杰出人才签”证通道的政策，并允许“英国科技城”为创新人才和专业人员提供担保。这些政策使英国对顶尖数字技术人才更具吸引力，并允许他们的数字技术行业从世界各地招募最好的国际人才。英国移民政策最新调整表明工作签证转永久居留趋于收紧，但紧缺职位列表上的人才、高技能人才与博士不受此限，英国移民政策针对需要的高端人才转永久居留仍大开绿灯。

2016年8月，欧盟发布了新的入境和居留政策，经过约三年的谈判这一增强欧盟学术研究全球竞争力的政策获得通过。根据该项政策，从第三国来的青年科研人员和大学生未来入境及在欧盟居留将变得更加容易。在获准进入某一欧盟成员国后，科研人员未来无需申请当地居留许可就可以在任何一个其他成员国停留最多一年半的时间，完成研究工作的研究人员，可以在欧盟停留至少9个月的时间用来寻找工作。这一政策将吸引更多高素质青年研究人才。

发达国家吸引人才分层次、分类别。不但是顶尖人才，市场中成长的中层人才和潜在人才（留学生）也有针对性地给予政策考虑，引才策略非常注重人才结构梯队，形成可持续的人才供给。随着经济下行，为促进经济复苏，创造更多就业机会，发达国家吸引人才从传统吸引专业技术、科研等类别人才纷纷针对投资创办企业人才大开绿灯，吸引人才的类别范围扩大且密切紧跟国内需求。如美国移民创业者可以按“国家利益豁免”为自己申请H1B工作签证并直接申请绿卡，因为投资创设公司，创造工作机会被视为一种国家利益。2013年4月，加拿大开始实施吸引企业家的创业移民计划。该计划面向能为加拿大经济增长产生巨大贡献，并提供就业岗位的企业家。

收割人才“青苗”，

留学生成为争夺对象

通过留学生吸引人才，这是发达国家的一个战略武器。印度媒体就把这种“培养阶段”由本国投入成本、“产出阶段”却去了外国贡献的情况称为“奶牛现象”：牛的嘴巴在印度，吃的是印度的草，挤奶的却是外国人。外国留学生比直接引进的外籍人才更熟悉引进国国情，相对本土人才则节省了义务教育阶段的培养成本，如果不是本国需要的人才，签证到期又会不得不离开，并能带来教育创汇。美国通过留学生吸引人才，节省义务教育阶段的成本据估算是1500亿美元。

留学生一直是美国人才来源的重要渠道。留学生留美最通常的路径是：毕业-OPT-H1B工作签证-绿卡-入籍。美国通过层层筛选，将市场需要的留学生及潜在人才留下来就业，从工作居留到永久居留，最终归化入籍，不同人才筛选环节环环相扣，无缝隙衔接。美国FBI在人才工作中发挥不可替代的作用。外国留学生在美国哪些博士留下来，哪些要走，中情局每年都在紧盯着，中国留学博士毕业之后五年还在美国创业，FBI掌握得非常清楚。最新的统计数字显示，全世界有13万留学生接受中等教育，去美国的就占了一半，从初高中阶段开始留学的学生呈迅速增长趋势，收割人才“青苗”趋于低龄化。

日本通过留学生30万人计划和亚洲校园计划，网罗了亚洲各国的留学生，尤其是优秀研究生。到2020 年，在日本学习的留学生人数增加到30万人，这也是日本建设政治大国与领军亚洲的强大野心。2011年，日本政府投入13亿日元推出“亚洲校园计划”，目标是在中日韩三国的高端教育机构间，构筑学费互认、学习成绩统一管理、学位统一授予的合作教育项目，促进三国学生的跨国流动。亚洲地区留学生占全体留学生比重超过90%。今年，日本外务省宣布给予中国教育部直属的全国75所大学毕业3年以内的学生，以最简单签证条件，放宽学生赴日限制。中国在日本的留学生占总留学生数的比重超过一半，日本吸引亚洲留学生尤其是中国留学生，为未来领导亚洲的战略布局，留学生人才争夺的战略意图不可小视。

加拿大移民、难民及公民事务部长麦加廉年表示，2016年秋季开始实施的移民新政，留学加拿大的国际学生将获得更多加分。此前，《加拿大国际教育战略报告》指出未来10年加拿大国际留学生人数增加1倍。早在2011年加拿大便推出了担保证资格证书签证申请项目，大幅降低担保金数量，由35万人民币降至7万人民币左右，而且不用提供12个月存期历史证明。同时放宽录取通知书要求，让语言不再成为留学生门槛难关。加拿大是近五年来人才吸引最显著的国家之一，其留学生政策吸引人才功不可没。

依靠平台载体争夺人才

发达国家争夺人才有一个新动向，就是更加重视聚才的平台载体。充分发挥平台载体的聚才作用，因为他们最知道人才在哪里。顶尖的人才总是稀缺的，不为所有、为我所用的人才共享理念逐渐形成。

发起世界级科研大项目吸引人才。比如美国发起的人类基因组计划，美、英、德、法、印、中六个国家，100名科学家参与，美国投入了38个亿，研究成果对医学是颠覆性的贡献。美国通过这个世界级的大项目，吸引顶尖的人才，实现了革命性突破。再比如为了模拟宇宙大爆炸，解开宇宙之谜，欧洲核子研究中心于2008年9月10日启动大型强子对撞机（LHC）项目，这一个世界级大科学项目吸引了国际上顶尖的人才，34个国家超过2000名物理学家参与。

建立世界级的研究机构吸引人才。韩国在2009年的时候，就设立世界级研究机构计划，而且硬性要求研究机构的主任必须是国外招聘的卓越科学家，机构的研究人员必须一半是来自国外。日本在2003年的时候就设立了尖端研究基地计划，到现在这个计划已经有十多个国家建立了合作关系，吸引了大批人才。

走出去建平台网罗人才。一个跨国公司总裁说，“如果你不能在自己的国家找到合适的人才来完成项目，你就把这个项目带到有人才的国家去。”许多国家都在扶持本土企业成立海外研发中心挖人才，比如韩国，三星公司在美国就吸引了200多个韩国裔科学家。日本在全世界收购研究机构，然后就地引才。就地引才的另一个好处，是经济形势下行时，如需裁减人员，就业压力就留给了所在国家。日本在美国建立的NEC研究实验室，每年经费达2000万美元，用高薪聘用美国科技专家进行高科技开发和研究。越是顶尖的人才，越是国际化的，越是流动的。哪里有资金，哪里有市场，哪里有机会，人才就随着这些资源和平台流转。

“请进来”海外机构搭平台，全球配置人才。新加坡利用特别税收优惠，吸引和鼓励跨国公司在新加坡设立地区总部。至今2.6万家国际公司立足新加坡，1/3财富500强公司选择在新加坡设立亚洲总部。通过跨国公司在全球范围重新配置高级管理人员和专业人员，为新加坡带来一大批人才，并引入新的理念、新的经验和先进的技术。新加坡个人税率才28%，相比我国45%，新加坡通过低税率吸引外国人才极具竞争力。

发达国家共享人才，合作互赢的新理念，是柔性引才的新趋势。借力跨国公司、国际顶尖研究机构的平台作用，全球配置人才是引才新动向。请进来和走出去是争夺人才的新思路。

筑造实现梦想的制度环境

美国能够在70亿人中选人才，是“美国梦”一直激励着世界各地无数怀揣梦想的年轻人，只要经过努力不懈的奋斗便能创造自己的价值，获得成功。美国总统在提名骆家辉担任商务部长时说，他的祖父20世纪初，举目无亲不会说英语，但是仍在距华盛顿州长官邸一英里的地方找到了一份服务员的工作，开始为实现美国梦奋斗，100年之后，他的孙子骆家辉住进了华盛顿州长官邸。奥巴马说骆家辉白手起家的移民奋斗史就是美国梦的鲜活体现。营造实现梦想的制度环境是美国吸引人才的法宝。正如剑桥大学桑格斯所说的“把最好的人才请来，随他们做什么事情”。不仅是美国，新加坡同样打出实现梦想吸引人才，新加坡以世界一流的效率而闻名。人才引进靠重金缺乏可持续性，这是很低层次的，更高层次的引才靠推销梦想和价值。

美国学者约翰·吉普森和戴维·麦克肯兹在为世界银行提供的报告中称，吸引人才主要有三个条件，首先是有没有更好从事科研和发展的机会；其次是能否有与这一领域的世界级领先者共事的机会；最后才是对家庭和收入的考虑。由此可见在吸引人才的竞争中，为人才提供更多的个人发展机会，打造与优秀同行共事的发展平台，营造充满活力的制度环境，将是最具竞争力的。“把最好的人才吸引过来，随他们做什么事情。”人选对了，一切就都对了！筑造实现梦想的制度平台是可持续吸引人才的核心。

《全球人才指数：2015展望》报告中，我国在全球人才指数报告的排名中排名31位，而2011年中国的排名是33位，这两个名次的提升重要原因之一是人才政策上的改变。可以预见，随着我国密集出台人才政策，不断推进人才体制机制改革，聚天下英才的制度环境将越来越具国际竞争力。

（作者系国家行政学院公共管理教研部副教授、博士）