德州环保公益诉讼改革

罗怡

今年6月，中华环保联合会起诉德州振华公司大气污染诉讼案开庭审理。这是新环保法实施后，全国首起针对大气污染行为的环保公益诉讼案件，具有“里程碑”式的重大意义。

2015年1月1日，新环保法正式实施，环保公益诉讼的诉讼主体范围扩大至“依法在设区的市及以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织”。在此背景下，全国各地出现了一些有代表性的环保公益诉讼案件。其中，山东德州雾霾公益诉讼案，作为新环保法施行以来全国首例针对大气污染行为的环保公益诉讼案件，因其具有的标杆意义和示范价值，备受社会各界广泛关注。

德州案的主要进展

2015年3月19日，长期超标排放污染物并因此曾遭环保部点名批评的“污染大户”山东德州晶华集团振华有限公司，遭到环保组织中华环保联合会起诉，索赔2820万元用于德州大气质量修复。3月24日，德州市中级人民法院在其官方微博发布公告称，依法立案受理中华环保联合会起诉德州振华公司大气污染责任纠纷案。

被告德州振华公司成立于2000年，生产厂址位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区。经审理查明，振华公司经营范围包括电力生产、平板玻璃、玻璃空心砖、玻璃深加工、玻璃制品制造等。根据德州市环境保护监测中心站的监测，2013年11月到2015年2月，振华公司超标向大气排放二氧化硫255吨、氮氧化物589吨、烟粉尘19吨，造成大气污染，严重影响居民生活。在此期间，德州市环境保护局和山东省环境保护厅曾五次对振华公司进行行政处罚。2015年3月23日，即原告中华环保联合会起诉之后，德州市环境保护局责令振华公司全部停产整治、停止超标排放废气污染物。同年3月27日，振华公司生产线全部放水停产，并另外新选厂址，原厂区准备搬迁。

为了证明被告振华公司超标向大气排放污染物所造成的公私财产损失，2015年12月，中华环保联合会与环境保护部环境规划院曾订立技术咨询合同，委托其对振华公司排放大气污染物所造成的损失数额等进行鉴定。2016年5月，环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心根据已经双方质证的、法院调取的证据作出了评估意见。中华环保联合会根据此鉴定意见书，依据振华公司超标排放污染物所产生的污染物总量（超标物）计算出的虚拟治理成本，要求振华公司据此作出赔偿，赔偿款项用于德州市大气污染治理。

2016年6月24日，中华环保联合会起诉德州振华公司大气污染诉讼案在德州市中级人民法院开庭审理。2016年7月20日，德州中院依法公开作出一审宣判。法院审理认为，被告德州振华公司是环境民事公益诉讼的责任主体，原告中华环保联合会依法可提出让其承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任的诉求。关于原告中华环保联合会要被告德州振华公司立即停止超标向大气排放污染物以及在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉的诉讼请求，于法有据。

按照有关规定，被告振华公司所在的环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，法院认定按虚拟治理成本的4倍即2198.36万元计算生态损害数额，判决被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，巨额赔偿金将支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气环境质量修复。

根据法院查明的事实，被告振华公司虽已于2015年3月27日放水停产，停止使用原厂区，可认定被告振华公司已经停止侵害，但环境权益具有公共权益的属性，被告德州振华公司超标向大气排放污染物，有造成环境污染损害之虞，其行为侵害了社会公共精神性环境权益，应当承担在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉的民事责任。

7月20日法庭宣判后，各方当事人均未口头表示是否上诉，现该案判决在法定上诉期间内。

对下一步改革的启示

首先，出台相关细则，适当降低环保组织参与环保公益诉讼门槛。

新修订的《环境保护法》的出台在很大程度上促进了环保公益诉讼的发展，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也进一步完善了环境民事公益诉讼的相关法律规定，但此中仍有不尽如人意的地方。譬如这次德州案中胜诉的原诉人中华环保联合会，是由环保部主管的半官方性质环保组织，这次环保公益诉讼案的成功经验，不一定能复制到其他无官方背景的环保NGO组织身上。而环境问题的解决，需要公众和NGO组织，尤其是熟悉当地情况的本地环保NGO组织的参与，因此新《环境保护法》第五十八条中对提起环保公益诉讼的环保社会组织的登记层级、业务范围、活动时间等方面条件的限定应进行更人性化的修改，建议适当降低门槛，使更多有社会责任感的环保NGO组织有资格参与到环保公益诉讼中去。

其次，由政府与民间资本共同设立环保基金，为环保公益诉讼提供资金保障。

以德州案为例，在法院判决由败诉的被告德州振华公司支付鉴定费10万元的情况下，原告中华环保联合会即使胜诉了，依然要负担高达共41万元的律师费及诉讼支出费用，更别说万一提起诉讼的环保NGO组织如果败诉了，会是怎样的局面了。以法律手段实现环保公益诉求的资金成本高昂，中小型的环保NGO组织根本拿不出一大笔钱为环保公益诉求打一场官司，这就需要政府和热心公益的善长仁翁共同出资，设立环保基金，扶持虽有心但却无力的中小型环保NGO组织为群众的福祉而发声。

再次，优先为有资金困难的原诉人环保NGO组织，提供法律援助及减免费用。

环保公益诉讼费用最为高昂的部分应属律师费和鉴定费，可通过出台相关规定，以政策性扶持和补贴的形式，为有资金困难的原诉人环保组织提供免费法律援助和技术援助。败诉或者部分败诉的原诉人环保组织申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当视原告的经济状况和案件的审理情况酌情予以准许。

第四，简化诉讼程序，减少环保公益诉讼案件的时间成本。

德州案中以2015年3月19日，环保组织中华环保联合会会起诉长期超标排放污染物并因此曾遭环保部点名批评的德州振华公司，索赔2820万元用于德州大气质量修复为起始点，历经一年多的时间，走过多个技术环节和法律流程，至2016年7月20日德州中院依法才作出了一审判决，其后若各方当事人上诉，还要再耗费更多的时间，走过更多的流程。环保NGO组织一般都是以项目的方式养团队，一个环保项目执行时间为一年左右，而一起环保公益诉讼官司因为要经历繁复的法律程序，一打可能就是几年，中小型环保组织面对财力物力都比自己雄厚的、实施环境污染行为的企业，本来就像在用小刀锯大树一样，根本花不起时间成本打持久战和消耗战。所以相关部门应研究如何从司法层面上简化环保公益诉讼案件的诉讼程序，减少打环保公益诉讼官司所需花费的时间，让环保公益诉讼制度具备更好的可持续发展性。

第五，设立环保公益诉讼赔偿金专款专用制度，避免滋生腐败。

德州中院判决被告德州振华公司赔偿因超标排放污染物对公众所造成的损失2198.36万元，此巨额赔偿金将支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气环境质量修复。此专款专用的制度，在一定程度上对在后续利用赔偿金进行大气环境质量修复工程中可能出现的腐败现象起到了制约作用，值得在今后的环保公益诉讼案件的判决中进行推广。

（作者单位：暨南大学）