为什么政策容易出现“翻烧饼”

许多地方出现以“改革”、“创新”之名，政策措施反复、推倒重来的现象。有人形象地称之为“翻烧饼”。“翻烧饼”为何产生，如何根除，值得深思。

笔者所在的机构过去十多年一直跟踪和研究地方治理改革。欣慰地看到许多地方官员锐意改革、扎实工作，同时也发现了一个令人忧虑值得深思的现象，许多地方都出现过以“改革”、“创新”之名，政策措施反复、推倒重来的现象。有人形象地称之为“翻烧饼”。

为什么会在许多政策领域频繁出现“翻烧饼”现象？原因肯定是多样的，但三个原因尤其值得重视。

首先是我们所处的发展阶段。在发展过程中，经济社会领域不断出现新问题新矛盾，并与旧问题旧矛盾交织在一起，导致相当数量政策措施都是应急制订，缺乏长远性和连续性。即便是一些领域的主要政策，囿于数据依据、分析手段、研究能力、认真程度等限制，也缺乏前瞻性和预判力，无法发挥指导和约束作用。一旦上级政策发生了变化，就会在地方产生连锁反应，出现政策性反复。

其次是体制机制缺陷。任期制执行不严格、考核体系设置不合理和责任追究机制虚置等体制机制缺陷，放大了各级党政主官的自由裁量权，诱发了短期行为和政绩冲动。有研究表明，大部分县级主官不能完成自己的五年任期，无法进行长期谋划，即便做了规划，也来不及亲自实施。考核体系重显性成绩，轻基础性工作，使得一些官员更愿意搞见效快的大项目、大工程。即便这些工程项目带有问题和隐患，只要任期内不大面积发生，也不影响负责官员的调动升迁。

第三是官员个人选择。官员的选择往往是“翻烧饼”现象的直接原因。一些官员对既有政策精神理解得不深不透，对实际情况摸的不准不实，制订的具体措施缺乏连贯性持续性，外部稍有变化就要加以调整更改。一些官员自以为新官要有新作为，不尊重前任工作成果，总想推倒重来，或者另辟蹊径；一些官员只想着把眼前问题按下来、掩盖住、传下去，缺乏对党和人民，以及党内同事的责任感，导致一些问题反复出现，久拖不决。

毫无疑问，这种“重复性创新”不仅浪费地方大量的人力物力财力，伤害当地人民群众的切身利益，而且损耗国家的公信力，破坏执政党的形象。虽然在这个过程中，也许创造出闪亮的个人政绩，但付出的是执政资源损失的整体性代价。

要减少乃至根除“翻烧饼”现象，需要系统性改革，真正发挥出我们体制中重长远、讲大局，思想意识统一的制度优势。就当下而言，尤其要重视三个方面的建设。

首先，要崇尚历史责任精神。习近平总书记多次要求，各级官员要树立正确政绩观，一张蓝图绘到底，发挥“钉钉子”精神，认准了就一锤接着一锤，不要半途而废。对于各级官员来说，历史责任精神要化作对事业的热爱、制度的拥护以及所在地方的认同；其次要提高政策措施的合理性和稳定性。政策依然是当前治理的主要手段。要在各个领域顶层设计逐步确立，各项制度法律不断完善的情况下，提高政策措施的整体性、配套性和持续性，减少发生“上有政策，下有对策”的机会。此外，要重视对政策历史的研究，政策案例的收集和分析，为改进政策提供知识储备；第三，要落实责任追究。现在许多领域都在建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制，这将对“拍脑门决策”、“拍胸脯保证”、“拍屁股走人”的决策现象真正产生有力的震慑作用。