大湖治理的“巢湖模式”

吴明华

短短4年时间，巢湖治理便取得初步成效，其科学系统的综合治理模式更是得到专家们的一致推崇。合肥究竟走出了一条什么样的大湖治理新路？

金秋时节，八百里巢湖烟波浩渺、水清山绿，湖岸景色秀丽、游人如织。谁曾想到，这里刚刚经受了盛夏蓝藻爆发敏感期和百年不遇特大洪水的双重考验。在游客眼里，巢湖美景千百年来理当如是。谁又会知道，一湖清水得来不易，它是合肥人努力践行生态文明理念的成果，是国内外多少治水专家的智慧结晶。

过去，巢湖污染严重、水患频发，是国家重点治理的“三河三湖”之一。2011年行政区划调整后，合肥“揽湖入怀”，由此确定“大湖名城，创新高地”的发展战略。在“城湖共生”理念下，合肥开始以前所未有的气魄全面启动巢湖综合治理。

短短4年时间，巢湖治理便取得初步成效，其科学系统的综合治理模式更是得到专家们的一致推崇。合肥究竟走出了一条什么样的大湖治理新路？

城湖共生，顶层设计

今年7月初，长江流域发生特大洪灾。巢湖水位12.77米，超过50年一遇设计洪水位12.75米，逼近1991年巢湖历史最高水位12.80米。同为流域性大洪水，但今年损失明显减少。巢湖周边被淹面积66平方公里，仅为1991年555平方公里淹没范围的12%，保住了城镇和工业区、保住了巢湖和主要河流堤防、保住了万亩大圩和交通干线、保护了人民群众生命安全。这其中，近年新建的防洪排涝工程功不可没。

在水患得到有效治理的同时，更为可喜的是，巢湖水质近年来明显改善。作为湖泊污染重要标志的蓝藻得到了初步抑制，近3年来巢湖湖区没有发生蓝藻大面积爆发现象。2015年全湖平均水质由2012年的V类好转为IV类，11个国考断面总达标次数创历年新高；湖区富营养化程度呈减轻趋势，西半湖首次由中度富营养转好为轻度富营养。

“从中度到轻度虽然只有一字之差，却实现了历史性的突破，成绩真的是来之不易。”合肥市委常委、副市长江洪告诉《决策》。

治事易，治水难。治水的艰辛与水质改善的困难，非亲身参与者不能体会。尤其是巢湖在治水的同时，城市在快速发展。2012年以来，合肥市GDP每年以10%左右高速增长，主城区人口每年增加30万人以上。“在人口、经济总量快速扩张的巨大压力下，巢湖水质不但没有恶化，反而在逐步好转，这是个了不起的成绩。”北京师范大学环境学院教授于艳新认为，在大湖治理中合肥人创造了一个不小的奇迹。

如今在巢湖，以保护支撑发展和以发展促进保护的良性互动格局初步形成，一个“安澜巢湖、碧水巢湖”正在展现出她美丽的容颜。对于巢湖来说，转折点就发生在2011年。

2011年，行政区划调整后，合肥拥有巢湖湖区面积从1/3拓展到全湖，占流域国土面积的比重从27%增加到52%。合肥成为全国唯一一个环抱五大淡水湖之一的省会城市。“当时，行政区划调整能得到中央批准，最重要的一条就是为了巢湖治理。”合肥市政府副秘书长、环湖办主任高斌友告诉《决策》，治巢由过去的“九龙治水”变为“一龙治水”，中央和省里对合肥寄予厚望。

合肥在“揽湖入怀”的同时，也承担起治湖的全部责任，这究竟是机遇还是负担？重任在肩的合肥人并没有因此而顾虑，而是从生态文明建设的战略高度，提出“城湖共生”的治理、保护与发展相辅相成的全新理念。

生态兴，则文明兴。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，强调把生态文明建设放在突出地位，建设美丽中国。“美丽中国不是抽象的概念，而是由一个个美丽、生态、文明的区域有机组成。建设生态文明，把合肥打造成为全国最美省会城市之一，就是为建设美丽中国交出的‘合肥答卷。”在中共安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣看来，巢湖综合治理就是生态文明理念下的行动自觉。

从全省来看，巢湖综合治理尤为重要。2011年，安徽省第九次党代会明确提出打造“三个强省”、建设美好安徽的宏伟目标，重点之一就是要打造生态强省。巢湖位于安徽的心脏位置，中心突破，满盘皆活。因此，巢湖治理事关全局，将为生态强省建设提供战略支撑。

“水环境是合肥生态环境之魂。湖污则城黯，湖清则城美。”从合肥自身来说，“大湖名城、创新高地”的发展战略，就是让城湖共生共荣、和谐发展，“巢湖的治理，决定合肥的发展，湖清城美是城市建设的终极目标。”

思路决定出路，战略引领未来。巢湖综合治理，从一开始就提升到打造合肥“大湖名城、创新高地”顶层设计的高度。生态文明建设的战略高度与“城湖共生”理念，为合肥探索大湖治理开发新路提供了源源不竭的强大动力。

走出新路，找准“战场”

大型湖泊治理是世界性难题，巢湖究竟怎么治？“国内超过30万平方米的大型水面治理成功的比较少。截至‘十二五，太湖直接治污投资1250亿元左右，滇池600亿元左右，取得了很大成绩，但都没有达到预期目标。这说明湖泊治理确实太难。”高斌友坦言，巢湖治理实际上是在摸着石头过河。

日本琵琶湖治理案例世界闻名。巢湖综治伊始，曾专门请来日本琵琶湖治理专家。现场查看过后，专家说琵琶湖污染很轻，远远达不到巢湖这种程度，巢湖污染这么严重，就像得了绝症一样，病太重了，我们没有办法可治。鉴于此，“对于大型湖泊治理，没有现成的路可以复制，但我们要志在走出新路。”吴存荣说。

过去，大型湖泊治理一个很重要的教训是“九龙治水、八国联军”模式。所谓九龙治水，就是流域内地方各自为政，没有系统地统筹考虑；所谓八国联军，是各个部门和科研单位分别出锦囊妙计，让政府治理无法适从。没有系统的顶层设计，没有定力和信心，治理工作很难推动。

而巢湖综合治理则采取“顶层设计、一龙治水”模式。合肥市在市级层面成立高规格的环巢湖生态示范区建设领导小组，市委书记亲自任组长，负责顶层设计和统一指挥。在项目推进上，成立扁平化的管理机构，各县（市）区、开发区及市相关部门成立相应的领导小组，负责建设任务；领导小组下设办公室，负责综合协调、服务保障及建设项目日常调度。高规格的决策机构和扁平化的指挥落实体系，为巢湖治理高效推进奠定了坚实基础。

“长期以来，我国治污是头痛医头脚痛医脚，对污染的机理规律认识不清，对治污的复杂性、艰巨性、长期性认识不透，导致我们走了很多弯路。”安徽省水利水电勘测设计院副院长朱青认为，巢湖治理首先要找准“病根”，必须从流域层面研究江湖、河湖关系演变，从时空尺度研究污染分布、结构特征及迁移变化，从湖泊水文特性出发研究水质与水量、水流、水位的内在联系和响应关系。

“我们都知道它病了，但没有做CT，没有做切片化验，就是头痛医头脚痛医脚，治污就没有针对性。”以朱青为牵头人的专家团队，对巢湖的污染成因、污染结构和污染分布进行了全面的盘点，形成了对巢湖污染特征和演变规律流域性、系统性的认识。在此基础上，制订了巢湖治理与保护的总体策略与行动计划。

从总体策略上说，就是要“控制总量、消减存量、扩大容量”。巢湖流域经济处在快速发展的历史阶段，经济发展和人口增长会带来刚性污染，这是无法回避的问题，所以要控制总量。同时要进行污染治理，消减污染存量还清旧账。另外，通过水质和水量、水流的互动关系，通过生态补水、水位调控等措施，利用大自然的净化作用，来扩大环境容量。在朱青看来，“这其中，难点在控制总量增长，近年工作的重点是放在消减历史污染欠账，更重要的是为未来构建更好生态环境的功能布局和保护体系。”

从分区布局上说，则是“治理西北、保护西南、联通东南、防治东北、修复环湖”。以南淝河、派河、塘西河为代表的西北方向，入湖水量不足总量的1/4，但贡献了1/2的污染负荷，“所以要治理西北，这是巢湖治理永恒的重点对象”。而以杭埠河为代表的西南方向将近5000平方公里，占入湖水量的1/2，贡献的污染物是1/4，水质常年Ⅲ类，每年有15亿吨大别山清流注入巢湖，“相对治污来讲，保护西南是更重要的战略任务，必须治理和保护并重。”

在治理路径上，实施“治污、复苏、养生”三大步骤，在继续加强城镇生活及工业生产污水处理和严格环境准入的同时，逐步加强面源控制、矿山修复、湿地净化、补水引流、初期雨水处理等措施，系统做好流域、分区和单元的环境容量加减法。

胸有全局，进退有道。这样的治理思路尽管在当时也有很大争议，但几年的实践证明，巢湖综合治理没有走弯路，治理思路清晰明确，找准了治理的着力点和“战场”。

“巢湖和其他地方最大的不同，就是我们是综合治理、统筹兼顾的治理策略。治理思路比较开阔，不局限于一个行业、一个专业谈问题，尽可能地把所有问题放在一起来进行梳理、归类、处理，变成一个有机的整体。”朱青告诉《决策》。

科学治理，任重道远

从2012年11月开始，巢湖综合治理工程全面启动。按照“治湖先治河、治河先治污、治污先治源”的治水方略，合肥市强力实施了环巢湖道路桥梁、防洪、航道、河道整治、生态修复、生态农业、入湖截污、旅游开发等“八大工程”。

在具体的治理中，每项工程根据地形、河道特点，针对河湖污染成因、污染结构和污染贡献，因地制宜、突出重点，采取一河一策。

“污染问题必须综合治理、分河施策，不可能有一招鲜的东西。”在高斌友看来，一河一策是科学治理的前提，但同时也给工程实施带来了重重困难，“每一个项目都是一个挑战，都是一个崭新的课题。由于工程太多，千差万别，又没有成熟经验和相关标准，如何将顶层设计思想和治理思路落实到具体的工程技术方案中，非常困难。”

为了破解这个难题，合肥市以开放的态度、开阔的视野，海纳百川，吸纳国内最高端的科研院所组建了专家联合体，包括安徽省水利水电勘测设计院、上海市政设计研究总院、合肥市政设计研究院、山东省水利勘测设计院等设计单位，中科院南京地理与湖泊研究所、中科院武汉水生生物研究所、中科院合肥物质研究院等科研机构，武汉大学、河海大学、北京师范大学等知名高校，以及国祯环保公司、合肥市环保局水质监测中心站等监测调查单位。几乎囊括了国内从事湖泊治理与保护，最熟悉情况、最富有经验或最高技术水平的设计单位和科研机构。

“湖泊治理跨的行业和专业太多，国内没有一家设计单位和科研单位能把这些专业全部覆盖，也没有经历过这种系统的复杂工程，所以必须集中国内各方面、各类的技术团队来形成合力。”高斌友认为，专家联合体代表了中国湖泊治理的最高水平。

同时，合肥市在专家参与方式上也有很大的创新，“经常是民主讨论、充分沟通、科学决策，每个项目基本上是‘三堂会审，以集思广益、去伪存真。”巢湖综合治理借鉴了全世界先进经验，引进了国内最先进技术，使得巢湖几乎成了中国这个时期湖泊治理的一个试验田。

岁月不居，天道酬勤。在科学系统的综合治理下，经过4年的努力，巢湖水质逐年好转，巢湖美好形象逐步展现在世人面前。“几年的治理，酸甜苦辣，甘苦自知。目前，成效已经开始显现，初步证明了治理思路的正确性、有效性，走出了一条我们自己的大型湖泊治理之路，越走越清晰，越走越有信心。”合肥市代市长凌云说。

2014年7月，巢湖生态文明先行示范区被列入国家首批生态文明先行示范区；2015年8月，环巢湖获批创建我国首个国家级旅游休闲区。这两张“国字号”名片是对巢湖综合治理创新实践的高度认可。

但合肥人并没有就此停下脚步，而是对未来的路有了更清醒的认识。“巢湖综合治理是一项长期性、复杂性、艰巨性的浩大系统工程，绝非一朝一夕、一蹴而就。”凌云说，“市十一次党代会提出，到2020年，让巢湖的水质和主要入湖河流水质达标率大幅度提升。努力创造大型湖泊治理的合肥样板，让合肥人能够拥有巢湖而更加骄傲，更加自豪。”

“我们丝毫没感觉轻松、高兴，而是感到压力很大、责任很大，任务依然艰巨。”在江洪看来，巢湖综合治理任重而道远。随着巢湖治理向纵深推进，很多问题和困难也显露出来：一方面，湖泊综合治理的工程设计难度大，设计存在着学科交叉多、边缘学科多，新知识、新技术多，国标设计规范缺乏，技术的系统性和细致性不足等问题，目前国内湖泊尤其是大型湖泊治理的理论、技术都处于探索之中；另一方面，一、二期工程实施后，巢湖治理水平还存在不足，主要表现为大部分入湖河流生态基流亟待改善，流域内农业及农村面源污染亟待控制，湖区补水引流格局亟待建立，流域治理尚待突破等问题。这些问题需要通过三期乃至四期等工程的实施逐步解决。

“纵观世界历史，大型湖泊治理无法一蹴而就，更不可能立竿见影。这是一场比耐力、比毅力、比智慧的持久战。必须发扬愚公移山的精神，树立‘功成不必在我的思想境界，坚持长远谋划、锲而不舍，久久为功，治湖不止，努力在全国率先探索出大型湖泊综合治理新路径，早日绘就‘山青水秀、湖清城美的靓丽画卷。”吴存荣说。