农转人口市民化的通州实践

于雅琼

2014年12月29日，国家发改委等11部委正式将通州区列为国家新型城镇化综合试点，成为北京市第一家试点单位。2015年7月11日，北京市委十一届七次全会通过了《关于贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>的意见》，提出聚焦通州，加快市行政副中心建设。2016年5月27日中共中央召开政治局会议，确定通州北京城市副中心的定位，意味着北京城市副中心已上升至区域乃至国家战略层面，通州已由原来的北京近郊区转变为北京的城市副中心和城市中心区，农业转移人口的市民化已经是应有之义。

建立农业转移人口市民化成本分担机制是经国家批复的通州区开展新型城镇化综合试点的四大主要任务之一。其主要任务和目标为加快户籍制度改革，制定积分落户政策，强化居住证积分与公共服务待遇挂钩；建立农业转移人口市民化、外来常住人口市民化的成本分担机制。到2017年，实现6万常住外来人口和 3万本区农民市民化，常住人口城镇化率达到66%，户籍人口城镇化率达到60.5%。到2020年，常住人口城镇化率达到68%，户籍人口城镇化率达到64.2%。

通州区自试点以来，紧紧围绕北京城市副中心建设和新型城镇化发展的需求，重点推进外来常住人口和本区农民市民化，以农业转移人口市民化为中心任务，全力推进试点工作，根据不同人群分类推进当地农民和外来常住人口市民化成本分担机制，并结合棚户区改造实现本地农民市民化。同时，通过建立梯度积分指标体系及率先出台高技能、高层次人才落户新政策，实现外来常住人口市民化的新突破。通过试点，通州区农业转移人口市民化为全国探索出了成功经验。

差异化推行试点

截至2015年末，通州区常住人口137.8万人，其中，常住外来人口55.9万人，占常住人口比重的40.6%。常住人口中，城镇人口88.2万人，占常住人口的64%；户籍人口71.75万人，其中非农业人口43.95万人，户籍人口城镇化率61.25%。通州区根据自身实际，举全市之力推动北京城市副中心建设，以加快城镇化进程为目标，以推进农业转移人口市民化为方向，通过棚户区改造，基础设施配套和积分梯度赋权等三大差异化措施，有序推进本地农民就地市民化和外来常住人口市民化，坚持承接与疏解并重，既承担疏解落后产能，推动不符合首都核心功能的产业和劳动力跨区域流动，疏解现状存量流动人口10万余人，又承接北京4套班子及市属事业单位约40余万人入驻通州。

在具体的试点探索中，结合棚改，通州实现了3万本地农民就地市民化。在大型城市推动城镇化发展过程中，棚户区改造一直被视为推动农民就地市民化的重要手段。通州区重点对北京城市副中心所在地潞城镇和环球影城周边张家湾镇和台湖镇三个乡镇3万本地农民结合集体建设用地整理、棚户区改造、土地一级开发、城乡结合部重点村整治、二道绿隔建设等，利用现有政策实现转居安置。截至2016年7月，全区实施棚户区改造项目8项，拆迁量达8041公顷，8项纳入北京市储备项目库，占地面积1198公顷，预计拆迁量达14871公顷。2016年1月-7月，征地转非7285人，已完成4万本地农民就地市民化，户籍人口城镇化率达61.25%，超额完成2017年本地农民就地市民化和户籍人口城镇化率的目标。

同时，通过完善配套服务设施，通州分类推进6万外来常住人口市民化。在外来常住人口市民化问题上，通州区本着“有序引导，审慎推进”的原则，针对不同层次人群，通过完善政策配套和建立梯度积分指标体系两项措施，有序推进外来常住人口市民化。

首先是政策配套的完善。在全国推动城镇化进程中，外来常住人口市民化一直是各大市区关注的重点问题。通州市严格贯彻执行中央和北京市制定的户籍政策，同时结合通州实际，出台《通州区扶持高端产学研基地建设暂行办法》，为通州区三级五类基地及在站高层次人才发放相应标准的扶持资金。发布《北京市通州区培养引进紧缺适用人才暂行办法》划分1-7个层次人才，并为1-6层次符合条件的紧缺人才发放政府特殊津贴和购房补贴。截至目前，共为115名紧缺人才发放了383.25万元的特贴房补。2016年7月又出台《通州区加强高层次人才队伍建设行动计划》针对国有企业经营管理人才、教育人才、卫生计生系统人才、高技能人才、社会工作专业人才、农村实用人才、科技创新人才、金融人才、文化创意产业人才、青年人才等十大类人才出台详细的引进办法和实施细则。此外，通州区针对全区范围制定全面的人口清查方案，确定13项户记录指标，16项人记录指标。内容涉及：清查对象住所，住房情况、拥有车辆情况、户口所在地、常住情况、户口性质、年龄、性别、受教育程度、就业情况、职住平衡情况、清查户内一年内出生及死亡、外籍人口情况等。通过清查，全面掌握全区范围内，分乡镇、街道办事处，村、居委会人口情况，特别是新城规划155平方公里范围、京哈以北范围包括台湖全域、行政办公区范围6平方公里内人口情况。截至2016年上半年，通州区常住人口141.4万人，比2015年底增加3.6万人，突出表现在户籍人口增长上，其中市内迁入占新增户籍人口的75.5%，承接中心城人口疏解方面的成效开始显现。

其次是建立梯度积分指标体系。通州区在居住证制度的基础上，将居住证积分与城市市民权益相挂钩，建立“梯度积分指标体系”，将其作为通州区范围内流动人口居住、就业的证明，以及享受居住地公共服务、参与社会事务、办理个人事务的凭证。一是根据通州区经济社会发展状况和人口服务管理的需要，明确基础指标，并设置加分指标、减分指标、一票否决指标等，构成积分指标体系。二是根据不同的积分，为持证者提供子女教育、医疗卫生、社会保险、证照办理、住房、计划生育等梯度化的公共服务。重点解决北京城市副中心建设所需要的高端人才引进问题和基本公共服务均等化，同时结合北京市积分落户管理办法，最终实现其积分落户。

试点带来哪些启示

借助北京城市副中心建设和新型城镇化试点，通州区按照“以业控人、以房管人、以证管人”的工作思路，开展全面清查人口工作，严格人口准入把控，全面加强人口规模管控，建立健全人口管理机制，强化属地作用，率先制定解决人口结构问题，实现人口减量提质，解决农村布局分散、基础设施、公共服务设施全覆盖，实现人房业区域平衡等具体做法，使得农民市民化得以快速开展，这为全国其它区域实现农业转移人口市民化提供可借鉴、可推广的模式样板，同时也为通州自身人才的引进和培养带来诸多启示。

必须严格人口准入把控。通州区针对本地农民和外来常住人口的收入水平、文化层次、落户意愿、从事职业等各项因素，先后组织多次全方位调研，一是建立人口迁入监测预警机制。加强对人口迁入地区的监测、预警及定期评估。通过预警机制的建设，防止人口过快增长。二是严格人口准入标准。加强产业人口准入限制，研究制定《通州区就业准入标准》。综合学历、职称、职业资格证书等因素，确定各行业就业准入条件，不符合条件的外来人口限制在通州就业、租买房屋和享受社会福利等。三是严格把控政策性迁入人口。对投靠子女、异地婚姻等政策性迁入人口实行控量节流，合理确定年度规模，设计申请者评估指标体系，实行定量评估、循序排队、逐步迁入。

必须保持人房业区域平衡。一是通州区强化城市规划引导，着力打造“一城一河两组团”的功能布局，形成与其定位相适应的人口分布。加强北京城市副中心区域配套建设，促进业城均衡。二是优化公共服务配置。加大教育、医疗等公共服务设施建设力度，统筹、合理规划公共服务设施布局，提供公共设施对人口的调控能力，通过教育、医疗等公共服务资源的合理布局引导人口均衡分布。

必须注重人才质量提升。通州区在人才引进方面相继制定系列措施，保障引进人才符合北京城市副中心建设的需求。一是引进和集聚与北京城市副中心定位相适应的人才。瞄准高端商务与环球影城等领军企业，着力引进一批具有国际影响力的商务服务和技术服务型人才。实施海外高层次人才引进计划、政府特需人才引进计划，大力引进一批具有先进理念、掌握先进技术和优势资源的高端人才。二是创新人才服务政策。实施通州区高层次人才发展支持计划，完善人才评价激励机制和服务保障体系，研究制定为高端人才提供全方位服务，在医疗、子女教育和社会保障、住房等方面建设绿色通道。三是研究城市副中心积分落户管理措施。积极向市级争取在《北京市积分落户管理办法》中将通州区单列，从积分落户上引导城市副中心建设发展急需的人才。

（作者单位：北京市工程咨询公司）