基层公务员法治意识现状调查研究——以广西隆安县为例

李敏

（中共隆安县委党校，广西　隆安　532700）

基层公务员法治意识现状调查研究——以广西隆安县为例

李敏

（中共隆安县委党校，广西隆安532700）

法治意识，体现国家权力意志，彰显法律威严，反映规则意识，是法治信仰的一种体现。本文通过问卷对基层公务员的法律权威意识、权利意识、规则意识和法治信仰进行调查分析，提出从四个方面培育和提高南宁市基层公务员的法治意识：从思想观念入手，维护法律的权威意识；做好法治宣传工作，提高法治的权利意识；搞好基础性工作，强化规则的约束效力；抓好法治文化建设，培育坚定的法治信仰。

基层公务员法治意识法治建设

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”这一要求重申了法律面前人人平等原则，强调指出任何组织、任何政党都要在宪法和法律的范围内活动，任何人都没有超越宪法和法律的特权。《中共南宁市委关于全面深化改革 奋力提升南宁首位度的决定》里明确指出：“加强法治南宁建设，维护社会公平正义，营造诚信守法、友爱互助、和谐安宁的社会环境，建设更具安全感、归属感、幸福感的城市。”

在我国，大约有80%左右的法律法规，需要通过行政机关具体贯彻实施［1］。执行法律法规，需要有一大批具有良好法治意识的执法人员，而执法行为本身在很大程度上受法治意识的影响。因此，要加强法治建设，关键在于公务员法治意识的养成和提高。在党的十八大提出的目标任务的指引下，结合南宁市委关于全面深化改革的要求和积极适应发展转型的客观需要，南宁市各级党组织在对党员领导干部特别是基层公务员进行教育时，需注重加强法治意识的培养，推动南宁市法治建设向前发展，全面提升社会法治建设水平，为南宁市在广西率先全面建成小康社会提供重要保障。

一、法治意识的基本内涵

法治有两项最基本的要求：一是要有完善良好的法律，二是这种法律被很好的遵从。法律具有普遍性、强制性，但不能认为只要依靠外在强制力就可迫使人民接受、履行法律。法治体现了人们对法治的态度，反映了人们的法治意识水平；而法治意识则是人们对一个国家、地区法治这种治国方略所持的思想和心理观念的总和，从属于法律意识的范畴，与法律的关系密不可分。它是遵守法律的思想动力，对构建法治社会具有促进作用。

法治意识作为国家权力意志的一种体现，不仅彰显了法律的权威性，同时也是规则意识的一种反映，集中反映了对法律的敬畏与否，是法治信仰的一种体现。基层公务员身处行政执法第一线，联结着国家机关（政府）与社会成员，只有具备与其地位职权相适应的法治意识，才有可能将依法行政落到实处。因此，提高基层公务员的法治意识，对我国的法治化建设尤为重要。笔者认为，基层公务员应具备的法治意识，是包括法律权威意识、权利意识、规则意识和法治信仰在内的法律意识系统，而不是几个法律观点的简单相加。

二、基层公务员法治意识的现状

本研究根据基层公务员应该具备的法治意识，设计问卷《基层公务员法治意识调查问卷》，以广西南宁市隆安县六镇四乡的基层公务员为调查对象，共发放问卷100份，回收问卷共75份，回收率75%，其中有效问卷为75份，问卷有效率为100%。男性公务员占样本容量的48%，女性公务员占样本容量的52%，不同年龄段数占样本容量比情况为：20－30岁的占64%，30－40岁的占24%，40－50岁的占4%，50岁以上的占8%。通过数据分析，获取基层公务员法治意识现状的第一手材料，为培养和提高基层公务员法治意识提供了现实依据。同时，结合个案研究，根据部分基层公务员的访谈结果，直观了解基层公务员法治意识的现状，有效补充调查问卷中不能反映的问题。

就本次调查总体而言，样本比较具有代表性，调查数据具有统计学意义。考查基层公务员的法治意识主要从以下四个部分入手：法律权威意识、权利意识、规则意识和法治信仰。

（一）基层公务员对法律权威意识的认识

马克思认为，治理国家并为人民大众实际遵守的法律，就是法治。法律应该具有最高地位和法律效力，法的效力大于习惯和其他社会规范，法律凌驾于其他任何机构之上［2］。法律具有不可违抗性，社会主体的一切行为都必须以法律为最高权威，这便是法律权威的含义。通过对基层公务员法律权威认识的调查，可了解其法律权威意识的强弱。

表1　关于法律权威意识的调查

从表1可以看出，有80．77%的人认同宪法在国家生活中居于最高地位，且有96．15%的人认同“不论是国家机关和武装力量，还是政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”。有96．15%的人认同“法大于权，法大于执政者”的说法。在对当长官意志与法律发生冲突时，是否会与其争辩问题中，有53．85%的人选择“会”。可见，基层公务员的法治权威意识比较强，但仍有少部分没有完全树立法律至上的观念。如果法失去权威，那么由立法机关制定出的具有普遍约束力的法律就形同虚设，此时，法治必然会被人治所代替，更不用说建立起社会主义法治国家这一宏伟目标。因此，实施依法治国只有树牢法律权威观念，才能支撑起法治的大厦。

（二）基层公务员对权利意识的把握

古人云：“徒法不足以自行”。再完备的法律也需要人的践行，否则将会成为一纸空文。公民的权利意识主要包括：公民对于依法所应享有的各项法律所赋予权利的认知，以及公民在法定范围内主动追求和行使并勇敢捍卫自己的权利。

改革开放之后，尽管我国公民权利意识己经从觉醒到一步步提高，但从调查结果来看，基层公务员的权利意识还有待进一步加强。在对“您认为选举权对自己来说重要吗”的调查中，有23．08%的人选择“很重要”，42．31%的人选择“重要”，仍有26．92%的人选择“不太重要”，7．69%的人选择“不重要”；有80．77%的人在其权利受到侵犯后，能够选择主动追求和行使并勇敢捍卫自己的权利，19．23%的人选择“不一定”。由此可见，对权利认知的不同，基层公务员在捍卫、行使自己的权利方面也存在不小的差距。当前，公务员忽视自身权利的现象仍然存在：一方面，他们对自身依法应享有的权利认知不足，另一方面，当他们自身的权利被侵害时，不会以诉诸法律的形式争取正当权利。建设法治社会，就要确立起规则意识，用法律的手段解决矛盾和纠纷。基层公务员要自觉养成依法办事的良好习惯，增强法治意识，切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。

（三）基层公务员对规则意识的理解

所谓规则意识，是指人们发自内心的以规则为自己行动准绳的意识和遵守准则的良好态度和习惯。就其本质而言，规则意识的价值导向是公开、透明、民主、平等，反对特权，反对潜规则和暗箱操作，崇尚社会一致与平等，这与现代法治社会的理念和精神相契合。一个社会如果没有规则或即使有规则但被随意践踏，那各种矛盾、冲突就无法协调、解决，难以实现共同利益，导致整个社会系统变得很不稳定，社会的法治状态也就无从谈起。

问卷数据显示，在问及对“走后门”这一现象怎么看时，有46．15%的人认为那是“不正常”，有42．31%的人的看法则是模糊不清；在问及对法律程序的执行上，有38．46%的人认为有时为了侦破案件可不讲法律程序。这些数据表明，部分基层公务员规则意识模糊，“人治意识”在基层公务员中依然有很大的生存空间。而法治最基本的价值目标是秩序，要建立起良好的社会秩序，就要遵守规则，确立规则意识。如果全体公民，特别是公务员队伍缺乏规则意识，法治理念淡薄，法律未能发挥正常功能，即便制定再多的法律，也都只会成为毫无意义的空文。因此，规则意识应是法治意识中最基本的层面，或者说是法治意识的核心内涵。树立法治意识，须先确立起规则意识。

（四）基层公务员对法治的信仰程度

信仰的力量是无穷的。对法治的信仰，既是对规则意识的深化，也是认识自身权利的有效方法，更是维护法律权威性的重要保障。基层公务员的法治信仰，体现在其对依法治国战略目标实现的信心和对中国当前法治建设状况的满意程度上。调查结果显示，有23．08%的人对我国的法治建设“很有信心”，57．69%的人“有信心”，这无疑是法治建设稳步向前发展的强有力保障。

表2　基层公务员对目前的法治建设状况满意情况

从表2可以看出，大部分的基层公务员对法律完备程度、司法机关公正执法状况和政府依法行政状况的满意度都不高，法律的规范性和约束作用得不到很好体现，势必会阻滞法治建设的长远发展，比如对“你认为当前我们国法治建设最大的问题是什么”这一问题的调查中，有78%的人认为法律不健全、执法不严是我国法治建设进程中最大的障碍。因此，解决这一问题，对提高基层公务员的法治信仰显得尤为重要，而法治意识本身受法治建设状况的影响很深，营造良好的法治环境，才会让人们信仰法律，衷心拥护法律，维护法律至高无上的权威性，法律的规则才得以遵循，才能保障人们合法正当的权利。

三、培养和提高基层公务员法治意识的途径

卢梭曾说过，“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”［3］从某种意义上讲，意识决定了行为的发展。法治意识能使行政主体及相对人牢固树立法律权威意识、权利意识、规则意识和法治信仰，不断提高依法行政的自觉性和依法行政的能力。那么，如何培养和提高基层公务员的法治意识呢？笔者认为可从以下四个方面进行。

（一）从思想观念入手，维护法律的权威意识

提高基层公务员的法律权威意识，是一项长期的工作，不能冒进。首先，要树牢基层公务员依法办事的思想观念，自觉做到遵纪守法，同时要监督国家法律的遵守和执行，坚决同一切违法犯罪行为作斗争，为社会主义法制建设作出自己的贡献。其次，要培养宪法和法律具有最高权威的观念。任何个人和机关、组织都不得凌驾于法律之上，坚决抵制“人情大于法”，“权大于法”的错误观念，国家的宪法和法律必须要无条件服从和遵守。再次，也是最重要一点，即培养基层公务员正确的权利义务观。法律用以调整社会关系，强调权利与义务的统一性。每个人都要树立正确的权利义务观，既要依法行使法律赋予公民的权利，也要履行法律赋予公民的义务，尊重他人的合法权益，自觉履行自己的社会义务。

（二）做好法治宣传工作，提高法治的权利意识

思想观念的改变是最根本的改变，也是发展进步的基础。自1986年我国开展全民普法活动以来，广大群众从法律知识异常匮乏转变成法律素质大幅度提高。随着社会主义市场经济的发展，人们越来越重视自身所应享有的权利和自由，基层公务员权利意识在觉醒的同时，也影响制约着法治意识的提高。

从相关调查结果可知，基层公务员权利意识有待提高。因此，各级党组织应注重对基层公务员进行普法教育，做好法治宣传工作：一方面，要依靠传统的宣传形式；另一方面，要创新宣传方式，借助各种媒体的力量，真正建立起全社会共同参与的“大普法”格局。同时，扩大法治宣传教育工作的社会参与度和社会影响面，完善干部选拔使用前法律知识考试的方式方法，把法律知识纳入公务员年度考核和晋升考核，推行领导干部法律知识任职资格制度，激发各级公务员学法用法的积极性，推动社会主义法治建设的良好发展。

（三）搞好基础性工作，强化规则的约束效力

法律规则是社会生活中一些最基本的规则，也是最强有力的规则。它具体、严明地规定了违背规则必须面对的法律制裁，并有一整套的机构和程序来执行这些制裁。但如果没有良好的意识，再好的规则也难以得到普遍的执行，规则就会被架空，社会就会处于无规则状态，公共生活也就无法正常运行。“一次不公正的裁判，其恶果甚至超出十次犯罪”，“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”［4］当前，部分基层公务员规则意识淡薄，“人治意识”对基层公务员的影响深远，难以真正做到严格执法、依法执法，维护法律的公信力。

那么，培育和强化规则意识，应该从何处着手？第一，要做好基础性、经常性的工作。在实际生活中，规范需要通过许多非常具体的规则来体现，因此，需要把规则细化，极其明确地划清“可做”和“不可做”的界限，搞好教育和管理，讲清缘由，激发基层公务员对规则的重视，培育起遵循规则的良好意愿。第二，要重视小舆论的营造。每个人都有自己的生活圈，既包括了工作单位，也包括亲朋好友和职业共同体，在这些圈子里，规则的约束效力非常强大，违背规则的行为到底是受到默认、嘉许还是鄙视、责备，对于个体的影响很大。因此，重视小舆论的氛围营造，强化其约束效力，培育形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，促进基层公务员法治意识的提高。

（四）抓好法治文化建设，培育坚定的法治信仰

坚定的法治信仰，是我国社会主义法治化进程的良好思想基础。当前部分公务员对我们国家的法治建设状况不太满意，没有信仰、信仰缺失也在一定程度上存在，这严重影响国家的政令法规能否顺利施行、人民能否真正享有改革成果。因此，培育提高基层公务员的法治信仰刻不容缓。

培育法治信仰，关键在于法治文化的建设。“中国几千年文明史积淀形成的传统法律文化很大程度上阻止了包含法律至上、民主、人权等意识的生成。”［5］通过公正司法和依法行政，提高国家公权力的公信力，树立宪法和法律的威信，彰显宪法和法律的权威性、公正性和神圣性。首先，要从“大”处着手，培养国家公职人员的法治思维、法治信仰，以树立严格执法意识为重点，培育“法无授权不可为”的意识。其次，要从“小”处抓起，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。再次，要抓好基层，对公民搞好普法教育，树立良好的权利意识，让法治成为一种信仰。信法治，规则与人心、人心与生活之间就实现了一线勾连，法律的威严才能得以彰显，人民的权利才能得以更好的保障。

四、结语

实现法治国家这一目标，不仅需要立法机关制定完善良好的法律体系作为支撑，还需要政府部门依法行政、司法机关公正司法和公民个人自觉守法，这些都离不开法治意识的指引。毋庸置疑，基层公务员的法治意识在我们国家迈向法治的进程中，将起到至关重要的作用，而中国公民法治意识的培育只是中国实现依法治国战略目标的一个开端或奠基。思考处在社会转型期中国公民法治意识的培育，应当是费孝通先生所述的那样：法治秩序的建立不仅仅是外在法制完备，更重要的是在社会结构和思想观念上的一番深层改革。

［1］李步云．法治国家的十条标准［J］．北京：中共中央党校学报，2008（2）：81．

［2］马克思恩格斯全集：第l卷［M］．北京：人民出版，1995．

［3］卢梭．社会契约论［M］．何兆武，译．北京：商务印书馆，2005．

［4］（英）培根．培根论说文集［M］．曹明伦，译．北京：燕山出版社，2007．

［5］葛洪义．法理学导论［M］．山东：山东人民出版社，2000．

责任编辑：李军

D922．1

A

1009-4245（2016）03－0035-04

李敏（1984—），女，广西隆安人，硕士，中共隆安县委党校教师，研究方向：基层法治。