政府信息依申请公开制度的国际经验与启示

2016-11-23蒋收获宗莲卢中南袁璧翡贾晖周保

上海预防医学 2016年9期

蒋收获+宗莲+卢中南+袁璧翡+贾晖+周保松+陈刚

摘要：本文简要阐述了政府信息依申请公开的制度价值，从申请者的主体资格、信息公开范围、答复期限、申请费用等几方面概况介绍其他国家依申请公开的基本制度与启示，通过与我国政府信息依申请公开制度对比，发现我国的不足并提出针对性的建议。

关键词：信息公开；依申请公开；国际经验；启示

[Abstract]DescribedthevalueofGovernmentInformationApplication-basedPublicitysystem，introducedthesimilarsystemsinothercountries，includingthesubjectqualifications，therange，theperiodforreply，thecost etc. By comparing with government information application-based publicity system in china， this article found out the weakness and put forward corresponding suggestions. [Abstract]information publicity；application-based publicity；international experiences；inspirations

政府信息公开制度是当今世界普遍推行的一项制度，全世界已有70多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律[1]。瑞典的《新闻报道自由法》（1776年）是全球首个政府信息公开法[2]，其他国家及地区按照颁布信息公开法的先后顺序依次为：美国（1966年）[3]、丹麦（1970年）、法国（1978年）[4]、荷兰（1978年）[5]、加拿大（1982年）[6]、澳大利亚（1982年）[7]、韩国（1996年）[8]、日本（1999年）[9]、英国（2000年）[3]等。

2002年广州市首开先河制定了政府信息公开规定，公开承认“知情权”，将信息公开区分为依申请公开和主动公开两大类，并确定“以公开为原则、不公开为例外”[10]；2004年上海借鉴了这一经验，制定了《上海市政府信息公开规定》并创新性推出一系列配套措施，包括政府信息公开目录、指南、指引、志愿者服务、年报等；2008年起全国实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是我国政府信息公开历史上的里程碑，是构建“阳光政府”的制度基石，为公民知情权提供法律保障[11]；2010年国务院办公厅先后发布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》和《进一步做好政府信息公开保密审查工作的通知》，集中就依申请公开方面的问题提出了意见，这也显示出政府信息依申请公开的重要性和复杂性。

本文通过比较国内外政府依申请信息公开制度建设的对比，阐述政府信息依申请公开的制度价值，从申请者资格、信息公开范围、答复期限、申请费用等几方面进行比较，借鉴国外制度设计的经验成果，从而为我国政府信息依申请公开制度建设提供参考意见。

1 政府信息依申请公开制度的价值

1.1 主动公开与依申请公开的界分与关系

通常将信息公开分为主动公开、依申请公开以及不公开三种类型。公开范围中有一部分政府信息，因其关系到不特定多数人切身利益，需要广泛知晓等重要原因，要求行政机关必须主动公开，为此建立了主动公开目录制度，其余未必主动公开但仍属于公开范围的政府信息，就成了依申请公开目录[12]。这种界分并非一成不变，两者相辅相成。依申请公开对主动公开起到补充和促进的作用，弥补政府主导环境信息公开模式的不足；全面、及时、准确地主动公开政府信息，可以大为减少依申请公开数量[13]。

1.2 依申请公开是信息公开制度的拱心石

从各国政府信息公开的立法情况看，尽管存在不少差异，但一般都是将公众依法申请信息公开作为信息公开法制的重心所在[14]。主动公开是政府信息公开的主渠道，但依申请公开却更能够说明政府与公众双方的互动能力。对于公众来讲，申请政府公开的信息对公众更有价值，更能满足公众对政府信息的需求，能引起倒逼效应[15]。

2 国外依申请公开制度的现状

2.1 申请者的资格与条件

就主体资格而言，大多数国家对申请者的资格条件都没有限制，任何个人或者法人组织都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。如，英国《信息自由法》规定“任何人”，日本《关于行政机关拥有的信息公开的法律》也规定“任何人”，美国、挪威《信息自由法》规定“公众”[16]，新西兰《政府信息法》详细规定申请人为：新西兰公民、永久居民、在新西兰的人、在新西兰成立的法人团体、在新西兰之外成立但在新西兰设有商业办事处的法人团体，德国《信息自由法》规定，保障任何人向联邦行政管理部门和机构获取信息的权利，这一规定对于德国人和外国人同样适用[3]，韩国《信息公开法案》规定除本国居民以外的外国人员具有信息公开请求权需要“在韩国国内设有事务所的法人或团体，或有一定居所，以及因为学术研究需要而暂时停留在韩国的外国人”[17]。

就申请条件而言，大多数国家对申请者与被申请文件的利害关系未作详细阐述，例如美国依申请制度无需公民说明申请公开政府文件的理由和申请目的；英国要求申请者申请的信息描述应足以使公共部门能够识别和查找到所请求的信息；澳大利亚要求公民在书面提出申请时说清楚被申请公开的文件的信息以使工作人员能够识别该文件，并详细说明地址以能够将信息送达；韩国不问被要求公开的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害关系[18]。

2.2 信息公开与豁免公开的范围

以公开为原则、不公开为例外是我国也是各国制定信息公开范围的基本原则，确定豁免公开的范围是信息公开法的要害环节。当政府信息涉及第三人的利益，比如涉及第三人的隐私、商业秘密以及可能涉及国家秘密的，往往属于不公开的信息，即豁免公开的范围。各国往往采用不同的立法方法予以区分：一些国家采用列举法规定可以公开的信息范围；另一些国家则采用排除法规定不予公开的信息范围[19]。

英国政府对信息公开一向不积极，《信息自由法》规定共有24类被免予公布的信息，采取一种列举式加概括式的方式，分为了 “绝对例外” 和 “有条件例外”两种规定[20]，后者仅适用于：在所有此类情况下，免除确认或否认的义务所牵涉的公共利益，要高于透露公共机构是否拥有相关信息所牵涉的公共利益。其《公务员秘密法》规定，不管是否属于秘密，公务员职务上所得到的信息均禁止外传。

美国政府以谨慎的态度枚举了豁免公开的9种情况，每一种情况的法律表述都比较抽象，具有较大的变通和包容性[21]。不过美国的信息公开制度中对个人隐私与商业秘密的界定非常明确；在解决行政纠纷过程中的部分信息予以公开；涉及食品药品等公共卫生安全信息必须公开，根据FDA的统计，FDA全部记录中90-95%的信息按《信息自由法》规定审查和保密遮掩后可以公开。

日本政府将信息分为豁免公开的信息、有限公开的信息、裁量公开的信息和免于披露的信息等分别规定。规定了六种不予以信息公开的信息包括个人信息、经营事业信息、国家安全信息、公务信息、会影响他人利益的信息、妨害或者影响该事务正常进行的信息[22][23]。

德国政府并没有在法律文本层面界定主动公开的政府信息的范围，由职能部门自觉地进行评判，依据其是否掌握被申请信息及被申请信息能否进行公开的情况做出决定。另外，德国形成了这样一种法律传统：凡是涉及公众利益的重要政府信息，例如涉及食品卫生领域、医疗领域的政府信息，政府都有义务通过各种途径最大可能地让普通民众获得。

韩国政府规定了八种不可公开的信息包括个人信息、团体信息、防卫外交信息、警察信息、审议研讨信息、事务事业执行信息、其他法令规定需保密的信息或已列为不予公开的信息以及如果被公开有可能严重危及国民的生命、财产和其他公共安全或利益的信息。其中，又具体规定了个人信息和团体信息中能够公开的那部分信息[18]。

综上，各国豁免公开信息的范围和内容能够较显著的看出各国政府对于信息公开的一个态度，美国、德国等以公民的“知情权”为尚，最大限度的信息公开；而英国、日本以及韩国等以“信息不公开”为由，尽量保护政府信息，最小限度的信息公开。

2.3 答复期限与申请费用

不同国家对于答复期限的设置标准不同，美国规定答复期限是20个工作日，特殊情况下延迟不超过10个工作日；日本规定行政机关对是否公开的决定期限是收到申请后的30日内，特殊情况下最多可以延长30日[23]；韩国规定一般情况下公共机关在接受请求之日起15日内做出决定，在遇有不得已的事由（不可抗力）情形时，公共机关可适当延长这一法定期限，但应将其理由及时用书面形式通知请求权人[24]；英国政府机关收到申请后如决定可以公开，须在20天内通过复印、查阅、摘抄或其他方式提供；如决定不能公开，须书面通知申请人并明确告知不予公开的理由[25]。

在政府信息收费的问题上，美国采取的是“免费和低收费模式”，瑞典、奥地利等欧洲国家实行的是“边际成本收费模式”，而英国采取的是“成本收回模式”[20]。美国以收费高低区分商业申请和一般申请，以商业使用为目的可同时收取检索费、复制费和审查费，以科研目的而申请的只收复制费，新闻记者也只缴纳复制费。除这两项目的以外，为其他目的而申请文件时，行政机关同时征收检索费和复制费。德国规定收费不可以作为威慑或者抵抗申请信息要求的工具来使用，申请被拒绝时不得收取费用。日本政令规定要交纳申请手续费，但当申请人有经济困难或有其他理由时，也可减免部分或全部手续费。信息公开请求者交纳一定费用是采取与一般纳税者公平负担的原则。

3 国外依申请公开制度对于我国的启示

3.1 公开范围的明确性

政府信息公开范围便是知情权对象之范围，如果法律没有明确规定此方面的政府信息公开范围，任由行政机关自由裁量，那么行政机关便很可能基于自己的利益和立场而尽力缩小信息公开之范围，公民申请公开政府信息便会受到极大限制[26]。我国《政府信息公开条例》没有对不公开的信息“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”具有极大的不确定性。国际上各国政府对于依申请信息公开的范围或豁免公开的范围都有不同方式的表述，例如日本一方面概括规定凡是符合要求的“行政文书”都应公开，另一方面又列举了6种不予公开的信息，同时原则规定了部分公开的信息和裁量公开的信息，还建立了“拒绝答复文书存在制度”错误！未定义书签。，使得立法有很强的预测性和前瞻性，使公民可以很清楚地了解哪些不能公开，节省了社会资源，具有比较强的明确性。

3.2 配套法律的协调性

我国政府信息公开制度建设已走过第一阶段——地方性法规、地方政府规章及部门规章，进入第二阶段——国务院颁布施行的《条例》，但还未上升到第三阶段——由国家立法机关制定《政府信息公开法》，这也是我国政府信息公开制度建设的未来发展趋势[27]。《条例》是由政府制定并颁布的一部行政法规，并不具备国家成文法的约束作用和权威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版权法》、《档案法》、《立法法》等）的限制，至今仍然没有形成并实行全国统一的政务公开制度，与其他独立法之间也还存在不配套甚至相互矛盾的关系；配套法律制度（如《个人信息保护法》、《商业秘密保护法》等）缺位，行政机关在实施政府信息公开工作时，难以判断哪些信息属于不予公开或部分公开的范围[28]。国外相关研究的总体特征表现为：理论探讨的系统性并转化为现实规范。从制度设计的内容构成和功能看，较完备的制度体系应设立两方面的内容：基本内容（实体）制度和监督保障制度，国外的信息公开在这两个方面的制度设计比较完整。理论探讨转化为现实规范的具体表现是：形成较为完善的政府信息公开的法律体系。

3.3 保障机制的必要性

在我国，关于政府信息公开的规定中很少有信息公开的程序性规定，对于公众无法正常获取信息时也没有明确规定救济手段和途径，程序上的保障手段匮乏。这种情况会极大地损害公众寻求救济手段获取政府信息的热情和信心，“没有制度保障的权利永远都只能是印在纸面上的文字，知情权也不例外”[29]。《条例》以建立政府信息考核制度、社会评议制度与责任追究制度来保证其得到贯彻与实施，同时又规定由政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对其进行监督与检查。这就难免会有一些政府官员以“保密”为由拒绝公开一些原本应当予以公开的信息。事实上这类事件已屡有发生，究其根源固然是颁布不久的《条例》需要一个适应的过程，但另一个重要的原因就是缺乏一个完善的保障机制。因此，设立一个专门机构负责对信息公开事务进行统一管理，并制定一个切实可行的标准以衡量信息是否可以公开就显得尤为重要[30]。在政府信息公开的范围日益扩大的今天，不公开的信息将会受到越来越严格的限制，政府机关对不公开信息的裁量权最终还须接受司法机关甚至立法机关的审查；最后，信息公开的权利需要有效的制度保障和救济手段，使得政府与公众的沟通、公民的参政以及对政府的监督更具实效。

3.4 监督机制的完善性

中国扮演政府信息公开工作监察员角色的是监察机关，《政府信息公开条例》和新修订的《行政监察法》都赋予了监察机关“组织协调、指导政务公开工作”的职责。然而，尽管有了法律上的规定，中国监察机关在政府信息公开方面既不负责调解信息公开纠纷使其免于司法程序，也不负责对《政府信息公开条例》的改进提出建议。而且，监督检查政府信息公开情况并不是监察机关的主要职能。因此，与“专职”监察员的地位相比，中国监察机关只能算是“兼职”的信息公开监察员。这与中国政府信息公开立法进程起步较晚的实际情况有关。在管理和监督制度上，各国政府信息公开法存在不同的体系框架和适用模式。首先，在监督主体上，各国设置的相应的信息公开监督系统各有不同：一些国家设立专门的信息公开的监督机构，如法国成立了独立的机构——“关于获取行政文书的委员会”（CADA），委员会由来自最高法院、审计检察院、国民议会等机构的代表以及法国档案馆馆长、政府出版局局长等共同组成，对公民提出的关于信息公开的异议进行审查。另一些国家则利用现有的行政和司法系统进行监督，如美国在对现行文件公开利用的监督上，采取由政府设立的行政复议机关作为监督机关；法院则作为司法监督主体审查政府机关的信息公开行为；同时，美国也注重国会的监督主体地位。其次，在适用范围上，立法机关和司法机关应否受信息公开监管法的调整，也存在不同模式。一些国家将法院排除在外，如西班牙、葡萄牙、荷兰、意大利、德国；也有国家将法院纳入适用范围，如英国、瑞典、奥地利、法国、希腊和匈牙利等。

他山之石可以攻玉，学习借鉴他国的成熟经验来发展自己，这是发展途中的必经之道，我国依申请公开制度的完善任重而道远。

参考文献

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