一起二次供水卫生行政处罚案例引发的思考

宋建+汤宇斌+王伟阳

2014年7月21日，上海市松江区卫生和计划生育委员会监督所（以下简称“松江区卫计委监督所”）对上海A酒店有限公司某大酒店进行二次供水设施执法检查，经调查发现，该大酒店存在对二次供水设施消毒使用未取得饮用水容器消毒剂卫生许可批件或卫生安全评价报告的消毒剂等违法行为，依据《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》的规定，依法给予了行政处罚。本文通过对本案在违法主体认定、责任认定及案由拓展使用等方面的分析，并就饮用水卫生监管提供自己思考和建议。

1 案件简介

2014年7月21日，松江区卫计委监督所对上海A酒店有限公司某大酒店的二次供水设施进行执法检查，检查时该酒店二次供水设施正在供水中，查见二次供水设施的定期清洗消毒记录（最近一次清洗消毒时间为2014年6月28日）记载，清洗消毒单位为上海某保洁服务有限公司（以下简称“某保洁公司”），并有其作二次供水设施清洗消毒的单位备案证明.在现场清洗消毒档案记录中查见“爱尓施牌含氯消毒片”的卫生许可批件（批件文号：卫消字[2010]第0084号），其适用范围：适用于环境表面和物品的消毒。现场还查见，正在正常供水的二次供水不锈钢水箱加盖但未上锁。

经调查，该酒店承认松江区卫计委监督所检查当日正在正常供水水不锈钢水箱加盖但未上锁，未按照规定对二次供水设备设施采取相应的安全防范措施；承认2014年6月28日委托上海某保洁公司对二次供水设施进行清洗消毒时所使用的是“爱尓施牌含氯消毒片”，该消毒剂卫生许可批件（批件文号：卫消字[2010]第0084号）所标注的使用范围为适用于环境表面和物品的消毒，并未取得使用范围为饮用水容器设施的消毒剂卫生许可批件或卫生安全评价报告。

调查结果证实，该酒店存在以下违法事实：①未按照规定对二次供水设备设施采取相应的安全防范措施；②对二次供水设施进行消毒时所使用的消毒剂未取得使用范围为饮用水容器设施的消毒剂卫生许可批件或卫生安全评价报告。违反了《上海市生活饮用水卫生监督管

理办法》第七条第（三）项、第十二条第（二）项的规定。依据《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》第四十二条第（一）项、第四十六条的规定，责令其限期改正，作出下列行政处罚：⑴未按照规定对供水设备、设施采取相应的卫生防护和安全防范措施：罚款人民币贰仟元整；⑵使用没有卫生安全评价报告的消毒产品：罚款人民币叁仟元整；以上两项罚款合计人民币伍仟元整。

同时，对使用没有卫生安全评价报告的消毒产品从事清洗消毒的某保洁公司，松江区卫计委亦向该公司注册地及备案地卫生计生行政机关，发出执法抄告文书，便于相关部门对其加强监管。

该酒店被松江区卫计委作出行政处罚后，未申请行政复议或诉讼，并在规定时限内缴纳了罚款。松江区卫计委监督所对该酒店监督复查中，发现前期存在的违法行为已全部整改到位，同时未发现其它违法行为。

2 案件评析

本案是一起二次供水设施管理单位违反《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》的典型案例，在执法实践中有很多值得探讨的地方。

2.1关于违法主体认定

本案的二次供水设施管理单位是某酒店，而二次供水储水设施清洗消毒单位则是某保洁公司，这就涉及本案违法主体的认定问题。一种观点认为，某保洁公司受某酒店的委托承担水箱清洗消毒工作，具体即包括消毒剂的采购和现场操作，理应负有“保证使用的消毒剂符合法定要求”、“出示清洗用药的药品名和药品批号以便接受审查”等约定义务，因此应当以某保洁公司作为行政处罚的相对人。另一种观点认为，根据某酒店和某保洁公司之间的委托合同，直接使用消毒剂的单位虽为某保洁公司，但某酒店作为二次供水设施管理单位，负有对清洗消毒现场进行监督及核查消毒剂证明的义务，并应承担违法而带来的外部行政法律责任。据此，执法人员认为某酒店和某保洁公司签订的合同属于民事法定关系范畴，某酒店作为二次供水设施管理单位，应当对“使用没有卫生安全评价报告的消毒产品”违法行为承担行政法律责任[1]。

2.2关于责任认定

一种观点认为，《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》于2014年5月1日才正式实施，该酒店的水箱清洗消毒时间是在6月28日，由于间隔时间较短，存在着该酒店尚未及时获悉法律新要求的可能性，违法情形属于情有可原。但是，执法人员经过调阅《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》实施前的普法宣传培训资料，发现该酒店曾经派专人参加了此次培训。因此，上述理由不成立。某酒店应当对“使用没有卫生安全评价报告的消毒产品”违法行为承担法律责任。

2.3关于新案由使用

1997年1月1日实施的《生活饮用水卫生监督管理办法》对消毒产品的购买和使用等未做任何规定，2002年7月1日实施的《消毒管理办法》仅对消毒产品的命名、标签和采购做了相关规定。本案“使用没有卫生安全评价报告的消毒产品”是2014年5月1日实施的《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》所规范的新案由，该地方办法的颁布实施，有效弥补了以往法律法规和规章中关于消毒产品使用的监管空白，为全国各省市依法推进生活饮用水和消毒产品监管提供经验借鉴。由于该案由所表现的违法行为隐蔽性强，对执法人员的监管工作提出了新要求。本案执法人员认真研读《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》，仔细理解，全面掌握关键点。现场执法过程中，执法人员对照法条逐一排查安全隐患，特别针对水箱清洗消毒过程进行重点检查，检查内容包括水箱加盖上锁情况、每季度对水质检测情况、每半年清洗消毒情况、清洗消毒单位备案情况等。除此之外，执法人员还重点检查了以往容易被忽视的卫生管理档案等细节问题，其中“爱尓施牌含氯消毒片”的卫生许可批件引起执法人员的注意，经对该批件内容细致审核后最终发现了此项违法行为。积极尝试和开拓新的案由，为今后有效监管生活饮用水安全卫生起到积极的示范和借鉴意义。

3 思考与建议

3.1须加强宣传，体现“监督、指导与服务”三位一体理念

政府应当加强生活饮用水卫生安全知识的宣传宣贯，充分利用各种媒体，对社会、居民广泛宣传饮水卫生知识和卫生法律法规，使各单位和广大居民都知法、懂法、守法，自觉贯彻执行卫生法规，提高饮用水安全的法制意识和防范意识[2]。同时，政府在开展卫生行政执法时，要秉承监督、指导和服务相结合的理念，促进政府、社会与企业在卫生治理中“各归其位，各负其责”。本案被处罚人为五星级宾馆，人群流动量大，社会影响面广，为了帮助该酒店提高饮用水卫生管理水平和法治意识，执法人员除现场指导教育外，还特意邀约酒店瑞士籍负责人进行沟通和指导，在指出其行为所存在之风险的同时，还针对其管理上的不足和漏洞提供了详细的指导和改进建议，从而使酒店高层更加重视饮用水卫生安全，真正体现了执法人员将监督与指导、服务相结合的理念。

3.2 须加强队伍建设，提升清洗消毒专业能力

二次供水设施清洗消毒效果与清洗消毒单位业务及管理能力密切相关，尤其与一线操作人员专业技能密不可分。因此，二次供水设施管理单位要建立或聘请专业化程度高的清洗消毒队伍，建全清洗消毒制度和应急预案，完善岗前培训和考核机制，从而提升对二次供水设施清洗消毒效果，切实保证饮用水的卫生安全[3]。

3.3 须加强管理，探索“第三方”评估自律机制

目前二次供水设施清洗消毒的质量控制机制存在缺陷，给卫生行政执法带来很多困难。部分二次供水设施清洗消毒情况存在层层转包现象，水箱管理方未建立一套完整的质控机制，往往对清洗消毒过程和质量疏于监管，特别是所使用的消毒剂是否符合卫生要求几乎无人问津，这给饮水者的身体健康埋下隐患[4]。针对这种情况，辖区饮水卫生监管者尝试建立住宅小区二次供水设施清洗消毒状况“第三方”评估，能及时发现二次供水设施管理中问题，且效果明显。通过本案也建议可将此第三方评估自律模式运用到酒店、商务楼等二次供水设施监管中，进一步探索社会监管效果。

参考文献

[1]关宇.湖北省二次供水卫生监督的现状及对策研究[J].中国卫生监督杂志，2006，13（1）：18-19.

[2]郭焱.常州市加强二次供水卫生监督管理工作的实践[J]. 中国卫生监督杂志，2005，12（3）：60-61.

[3]常宏，曹虹.二次供水的卫生监督[J].求医问药（下半月刊），2011，9（12）：142.

[4]杜祥.一起由生活污水污染高层二次供水事件的调查[J].环境与健康杂志，2007，24（2）：26-27.

（收稿日期：2016-2-17）