适时推进地方融资平台改革

王洋

在市场化改革和市场化定价的基础上规范平台公司的融资行为，剔除隐性的政府信用。平台公司市场化改革转型和融资市场化风险定价是规范其融资行为、同时保障市场公平的前提

地方融资平台在支持地方经济发展，反金融危机中曾经发挥过重大和积极作用，但在经济恢复常态后，地方政府通过融资平台举债的弊端也日益凸显。

2014年国务院43号文出台，2015年开始通过发行地方政府债券持续对地方政府性债务进行置换，地方债务和融资平台的改革有序展开，地方政府举债融资机制和融资平台情况均发生了较大变化。

近期，笔者对多家地方融资平台进行了走访调研，结合地方融资平台的信息披露，考察分析地方融资平台的现状，建议适时进一步推进地方融资平台改革。

地方融资平台的现状

目前，地方债务申报和置换规则不够明确。

调研发现，地方政府性债务的认定和置换的规则还不够明确。在2013年政府性债务审计和甄别认定时，由于地方政府对中央政策不摸底，因而对债务申报口径宽严不一，少报债务成为普遍现象。

在国家明确了债务置换政策后，于2014年再次申报政府性债务时地方政府普遍补充多报;2015年-2016年，仍然在连续申报债务，但没有得到确认。部分平台公司反映，政府性债务认定标准不明确，政府性债务和非政府性债务界限不清，债务最终认定也缺乏透明度;从中央到省、市再到平台公司进行的置换指标分配，同样存在规则不够明确和透明度不足的问题。

在债务置换中，由于置换额度较多和融资成本差异，地方政府希望对部分未到期债务进行置换，而由于债务风险和融资利率下降，债权人（包括银行和其他金融机构等）普遍不愿意进行置换，相对容易置换的是地方性商业银行的贷款，而较难置换的是在当地没有分支机构的政策性银行的贷款。

融资平台的债务风险短期下降。

在2014年43号文发布之后，地方融资平台一度融资受限，普遍经历了一段时期的资金紧张，目前已经大为缓解，债务风险显著下降。

一是通过调整负债结构，拉长债务期限，用低成本融资置换高成本债务，缓解了平台的债务压力;二是融资平台公司承担的政府投资功能弱化，部分经济发达地区融资平台承担的市政建设的投资高峰已经过去，这属于平台投资的自然减速，部分地区则是投资意愿不强;三是平台公司在43号文之后重新获得较多融资渠道。

融资平台的融资渠道拓宽，成本下降，地方融资平台更加充分地利用各种融资方式。

对金融机构而言，由于平台公司的融资环境改善，民营企业和产业类国有企业信用风险上升，因而更加偏好给融资平台融资。

对融资平台而言，监管部门的融资政策标准不同而且时有调整，融资渠道单一会更容易受到政策冲击，因此主动拓展多渠道融资，同时也能降低融资成本。

2015年以来，地方融资平台的融资成本不断下降。一是通过债务置换;二是受益于经济下行、货币政策放松而形成的广谱利率下行;三是由于实体经济的信用风险不断增大，不良贷款增长，债券违约事件频发，导致了资金蜂拥而入城投，进一步压低了平台公司的融资成本，以城投债收益率为例，已持续低于相同评级和期限的产业债收益率。由于融资渠道顺畅和投资计划不多，很多融资平台资金充裕，有较大规模的授信额度还尚未使用，对资金价格变得更加敏感。

融资平台有三类融资方式值得关注。

一是通过设立各类产业基金和PPP融资。这些融资安排在43号文之后快速增长，大都进行了结构化设计，通常由融资平台持有劣后级，实现了放大融资的功能，但背后不少依然有政府隐性担保存在，如对社会资本有兜底回购、固化收益等承诺。

二是发行公司债。2015年证监会实施新的公司债管理办法后，公司债融资迅速增长，其中很多是为地方融资平台融资。

三是发行海外发债。今年以来地方融资平台海外发债增速较快，重庆、云南、天津、江苏等地都有尝试，债券币种从人民币为主转换为强势货币美元为主。虽然由于评级较低、要做套期保值等原因还不能充分受益于海外低成本融资，融资规模相对还很小，但融资渠道拓展和成本逐渐降低的优势在逐渐显现。

融资平台转型进展较慢，有分化迹象。融资平台的债务风险缓释之后，面临的资金充裕而缺乏投资标的状况，本质上是平台公司的转型问题，而平台公司的转型主要来自平台公司职能的变化。有的平台公司已经开始尝试转型为地方国资运营平台;有的平台公司则重新进入竞争性领域;有的平台随着职能的弱化而逐渐弱化;更多的则处于筹划观望时期。

不同层级的平台出现分化，一些省级和市级的平台公司已经完成历史使命，而县区级乃至乡镇级平台公司有的才刚刚兴起。

债务置换的效果评价

地方融资平台债务风险的下降主要是通过债务置换实现的。即通过确认部分融资平台债务为政府性债务而对存量债务持续置换，把杠杆从平台公司转移到地方政府。应当认识到债务置换只是地方债务清理处置的初始环节而非全部。

债务置换短期正面作用显著。2014年43号文发布和实施地方债务置换之后，总体上起到了“开正门、堵偏门”的作用，有利于地方政府和融资平台分清政府和企业的界限，规范化融资支持地方经济发展，融资平台公司通过调整负债结构和降低融资成本，降低了债务风险。

债务置换亦有短期性和特殊性。也应当认识到，通过债务置换而实现的债务风险下降具有短期性。长期来看，政府的杠杆增加同样有天花板。如果平台公司没有得到规范和剥离政府信用，那么债务置换就可能只是短期掩盖风险，甚至助长平台公司进一步无序负债扩张。只有建立在平台公司规范化运作、转型和切实剥离政府信用基础上的债务置换才具有实质意义。

地方政府加杠杆和债务风险下降的大背景是世界主要经济体放松了货币政策、低利率和政府加杠杆的趋势仍在延续。因此，在此条件成立时，包括融资平台在内的各类企业都在积极利用国内外的低成本融资环境谋求发展，但也应当防范当此条件变化时可能对企业和金融体系带来的冲击并进行前瞻性的应对。

融资平台改革的政策建议

在债务置换初见成效之时，建议适时进一步推进地方债务管理和融资平台的配套改革措施。

进一步加强对融资平台的全面审计和债务分类管理。2013年对于地方债务的审计，只审计了政府性债务，这只是融资平台债务的一部分，而二者之间，由于举债主体或举债用途相同，保证在建工程完工等因素常常难以明确区分和划断;只审计了部分债务，而没有对和债务对应的资产以及经营产生的利润等进行更广范围的审计。

建议对融资平台参照一般国有企业进行全面审计，将融资平台的资产、负债等财务指标纳入国家统计。在此基础上，首先要切实落实43号文关于剥离融资平台政府融资功能的要求。

对于融资平台的增量融资，除了在建工程等特殊情况外，应只具有企业信用，不应再被认定为政府性债务，明确地方政府融资只能通过发行地方政府债券;对于融资平台的存量债务，存在政府性债务和非政府性债务界限不清的情况，平台公司和市场投资者都有未来继续追加认定和置换政府性债务的预期，应通过再次审计和债务认定，打消平台公司不断增加政府债务和置换额度的预期。

其次，将平台公司的隐藏债务和担保等或有债务透明化，使其成为平台公司市场化转型的重要一步。

再次，避免置换债券资金成为地方政府调节余缺的“蓄水池”。债务认定和置换都应防范道德风险。

目前政府性债务情况对于平台公司而言尚不清楚，建议增加政府性债务的公开性和透明度，这样也能减少债务置换中可能产生的问题。对于置换债务的会计处理，目前缺乏统一规定，有的平台的做法是减计所置换债务而新增对政府的专项应付款，只是平台公司自身负债的调整。不同会计处理会对平台公司的后续经营包括融资产生不同影响，也可能导致与政府性债务相应的其他风险，建议由财政部制定统一的会计处理办法。

加快融资平台的管理体制改革和市场化转型。目前融资平台的管理体制基本未变，而管理体制不畅是平台公司无序发展的重要原因。同一地区，即使在同一层级，都仍然存在功能定位相似的多个平台，包括各类园区的平台和各部门主管或出资的平台。很多平台定位多元，主业不突出或优势不明显，很容易形成同质、低效的竞争。

一些平台公司自身缺乏持续盈利主业，资产和收入来源不匹配，往往是将土地、政府其他企业股权等充做资产，再给予政府补贴、盈利企业分红等实现正现金流，以满足金融机构的融资条件，而距离成为真正市场化运作的企业从体制机制、生存能力、人才储备等方面都有很大差距。定位重复和多头管理增加了平台公司的管理难度和发展障碍，建议对平台公司进行分类、合并、重组。存续的融资平台应转型为独立的市场化公司。

至于平台公司的转型，有的平台公司的转型目标是，构建现代企业制度，背靠政府的信用，拥有独有的主营业务，形成公司的核心竞争力。笔者认为，应去掉“背靠政府信用”，努力实现其他三个目标。此外，地方政府通过发行地方债进行的建设项目，即使通过平台公司进行，也应与平台公司的商业性业务区分。

在平台公司市场化改革的基础上，妥善处理平台公司的债务风险。目前尚未发生地方融资平台债券的实质性违约事件，如果一旦发生就很可能导致城投债收益率重估和对金融市场的连锁冲击。

平台公司的市场化改革是市场化处理风险的前提。城投债风险的市场化定价，建立在市场对平台公司剥离政府信用的观念之上;只有平台公司成为真正的市场主体，单一平台公司发生风险才不会产生系统性的影响。

另一方面，只有当平台公司的公开债务实现有序打破刚性兑付，市场才能逐渐认识到平台公司不再具有政府信用。

在市场化改革和市场化定价的基础上规范平台公司的融资行为。

地方平台公司最近两年大量利用各类基金以及国家有关部门政策引导和大力推广的PPP等方式融资，这些创新融资方式放大了地方政府的融资杠杆，在平台公司市场化转型滞后的情况下，风险也可能相应增大。

应明确这些融资本身的市场化和非政府性债务性质，剔除隐性的政府信用。平台公司市场化改革转型和融资市场化风险定价是规范其融资行为、同时保障市场公平的前提。

作者为国务院发展研究中心金融研究所助理研究员，编辑：王延春