中国经济如何去房地产化

倪鹏飞+丁如曦

由于决定楼市投资与投资的制度根基没有消除，加上调控机制不健全，楼市调控随时可能减弱“火力”乃至“转向”。因此，亟待通过土地、金融与财税体制改革，根本解决经济房地产化的问题

2015年中期以后，全国楼市进入新一轮回升周期，2016年初回升加快，在4月达到高点后，主要指标增幅开始回落。但自7月起楼市风云突变，先从一线中心城市，后到周边区域和部分二线城市，楼市急剧升温和快速蔓延，形势空前严峻。

这期间楼市的主要表现：房价上涨速度过猛。9月，70个大中城市，新建商品房价格同比最高涨幅为47%，二手房价格最高涨幅为50%，全国新建商品住房平均售价同比增长12%。供需空间错配加剧。一二线城市库存少、交易异常火爆，供给严重短缺。三四线及以下城市库存多、销售增长慢，供给过剩改变小。投机投资比例较高。一些二线核心城市在限购重启前，外来需求超过50%，投资投机比例高。市场陷入严重恐慌。房价波浪式与传染式的加速上涨，让市场陷入严重恐慌，使市场面临失控风险。

因为投资投机的利益机制还在，一些城市限购等措施力度比较有限，金融机构向楼市违规引入资金的渠道未堵，投机投资火焰未全熄灭。

多方联合博弈助推楼市热

本次楼市的风云突变，主要源自于多方合作博弈的投资投机驱动，而非基本面因素所能解释。房地产投资投机的利益驱动是导致楼市局部过热的深层根源。在经济下行、人民币贬值、资产荒、实体经济不景气与城市分化等背景下，一方面，土地及房地产市场垄断的超额利润，吸引市场主体转向一二线城市房地产。

另一方面，流动性增加导致资产价格上升，吸引市场主体投资或投机一二线城市房地产。

市场主体合作博弈是楼市局部过热的整体原因。地方政府、金融机构、开发企业、实体企业、中介机构、中高收入居民基于自身利益和预期，通过相互合作与博弈，支持或从事一二线核心城市楼市投资与投机。巨量资金导入是楼市局部过热的主要源头。金融机构、开发企业、中介机构、实体企业、中高收入居民，利用政策优惠、监管空隙和“金融创新”等，相互合作违规操作，将巨量资金通过多种渠道绕道腾挪到一二线核心城市楼市。

“地王”频出是加速楼市过热与恐慌的直接原因。特殊的土地制度与分权化的财税体制交织生成的土地财政制度，以及现行价高者得的土地拍卖制度，必然导致“地王”频现。

地方政府消极调控是房价暴涨和市场恐慌的重要原因。一二线核心城市没有过剩库存，但其政府积极去库存，不仅对过热缺乏真调控的积极性，而且针对开发商、中介机构散布谣言，违规销售与恶意炒作，地方政府消极应对甚至无所作为，导致过热不断升温与市场恐慌。

楼市“阻击战”

针对猖獗的投机炒作与严峻的楼市风险，从9月30日到10月10日，北京20余城市密集出台楼市调控政策，开展了一场密集出击的楼市“阻击战”。

本次调控坚持“协同作战，精确打击”：“中央监控，地方调控”。强化地方政府的主体与直接责任。通过行政命令，将地方政府从主要是楼市参与者调转到主要是楼市的调控者;“统一行动，集体出击”。通过热点城市同时调控，从而浇灭楼市投机蔓延和传染的引线，扭转市场失控的恐慌预期;“局部调控，整体不动”。调控仅在过热城市进行，避免一二线城市发烧，全国城市吃药;“抑制投机，保护消费”。多地楼市调控政策均指向抑制投资、投机需求，从而也保护了真实消费;“一城一策，分区调控”。不仅不同城市不同政策，一个城市里不同区域也有不同的政策;“边调边看，逐步完善”。不少城市在总体政策使用及每项政策力度上都留有一定余地，待观察效果后及时完善补调。

为迅速扭转局势和稳定预期，各地将重启限购作为调控政策主轴，辅以其他相关政策。包括：多地重启限购，但比2011年更加精细和具体。调整并强化了差别化信贷政策。提出扩大土地供给和完善土地拍卖制度，避免地王出现的措施。有力的调控措施和行动，也有效稳定和引导了市场预期。采取严厉措施，惩治扰乱房地产市场秩序等违法违规行为。

治本性政策与制度出台不多。炒房经济激励机制没有改变。市场主体等投资投机楼市的利益冲动依然，地方政府有随时“叛变”转向的可能;政府内部调控机制有待健全。如果某个环节稍后懈怠，调控效果将打折扣;土地政策不够给力。土地供给措施大多比较模糊，没有提出切实可行的土地拍卖配套制度;金融清查没有开展。向楼市违规违法导入资金没有查处，导致监管缝隙制度漏洞没有补上，一二线城市过度优惠的金融政策还没有取消;楼市过热城市房产税没有开征，税收优惠政策没有取消;限购政策作用有限，且长期内副作用较大。应对四处穿越的投资投机，相对稳定的组合调控政策充满挑战。

总之，本轮调控的政策原则具有精准性与协同性，政策措施具有短期性与行政性。

短期调整具有不确定性

预计调控效果短期明显长期谨慎乐观。

20余城市密集出台楼市调控政策，虽然最终效果还有待进一步观察，但是初步效果已经显现：楼市成交量都出现了明显下滑，15个重点城市10月上半月新建商品房价格环比普降，最高下降3.8%。向市场释放政府不容忍楼市的投资与投机肆意蔓延的明确信号。抑制投机投资，支持刚性需求。

未来楼市将迎来新一轮短期调整。

首先，总体上，楼市将迎来新一轮短期调整。按三年左右短周期的经验趋势，楼市基本面因素决定，2016年二季度应进入调整期，但由于过度投机原因，打乱和推迟调整的进程。本次针对投资投机需求抑制政策的密集出台，将使中国楼市整体上进入短期调整期。

其次，调整将持续到今年四季度甚至到明年下半年。全国房价从2016年四季度起，增幅将逐步回落，个别时间或将绝对回落。但2016年的销售额将创历史新高，2016年销售增幅将明显下降。去库存在2016年四季度将继续减少，2017年去库存压力将再次加大。投资在2016年有望保持在5%以上，在2017年，全年可能在4%左右。

再次，空间上，市场调整也将呈现差异化的趋势。一二线核心城市由于前期投资投机过猛过速，真实消费透支过多，未来调整幅度将相对稍大。但由于供求缺口大，预计2017年的投资将会增加;三四线及以下城市前期回升有限，加上2017年继续出台和落实有关农业人口向城镇转移的政策，未来回调幅度也将不大，投资增幅回落幅度可能会超过销售增长回落幅度。

最后，宏观上，降低经济风险，支持经济发展。从短期内看，本次核心城市的调控在抑制投资投机需求的同时，加大土地供应，抓紧补库存，有利于降低金融与经济风险，促进宏观经济增长。由于房地产投资带动，2016年增长预定目标可以实现。即便进入调整期，2017年的房地产投资不会拖累经济增长。从长期内看，抑制投资与投机，剪灭楼市的虚火，有利于遏制实体经济房地产化趋向，保护实体经济发展，促进经济转型发展。

警惕未来市场的不确定性发展。“理想很丰满，现实很骨感”，基于历次调控教训，楼市与宏观经济的新特点，以下可能偏离调控目标的情况需要高度关注。

首先， 过热仍在持续。因为投资投机的利益机制还在，一些城市限购等措施力度比较有限，金融机构向楼市违规引入资金的渠道未堵，投机投资火焰未全熄灭。

其次，调整过速。不少城市出手较重，加上调控比较密集，使预期发生重大逆转，可能导致市场“硬着陆”。

再次，调整出现了逆转。由于决定楼市投资与投资的制度根基没有消除，加上调控机制不健全，地方政府等的调控随时可能“转向”，减弱“火力”，拆除“防线”。开发企业、中介机构、金融机构、机构投资者和居民，可能随时卷土重来。

最后，投资投机转移。由于资本在股市、债市、楼市间不停地穿越，在一些城市和区域限购后，不排除这些投资和投机向具有一定投资潜力的非限购区域转移，导致楼市过热转移。

完善调控政策引导楼市“软着陆”

基于楼市与宏观经济的当前状况及未来趋势，楼市调控近期目标是：引导市场实现温和调整，迫使一二线城市楼市降温和“软着陆”，促进三四线及以下城市继续去库存。为此需要坚持： “虚实结合，主动调控”“长短结合，标本兼治”“边调边看，逐步完善”“分城施策，协同作战”。

密切监测调控效果，做好后续补调的准备。有鉴于本次调控前形势危急，调控比较密集，但各地政策出台力度不同。

但是市场形势复杂多变，市场反应程度和实施效果将会逐步显现。如果整体上或者个别城市效果微弱或有反复，需要政策继续加码。如果市场反响强烈，预期剧烈逆转，市场面临硬着陆危险，需要实施对冲操作。总之，后续应准备多种预案。

抑制一二线城市过热，带动三四线城市去库存。城市间的市场形势既相互区别又相互影响，实现楼市调控目标，一要分城施策，二要协同作战。最重要是要确保一二线城市合理增长。因为一二线城市楼市过热与过冷都不利于三四线城市楼市去库存。

调整城市间土地供给规模，完善土地拍卖制度。迅速增加一二线城市的住房用地供应。便利化一二线城市工业用地向住房用地的变性手续。减少三四线及以下城市库存大、人口吸纳能力较弱的土地供给。一二线城市及时公布符合未来市场需求的土地供应计划。完善土地拍卖的配套机制。从而及时稳定楼市又促进增长。

清查楼市的违规融资，取消过热城市的房贷利率优惠。基于目前宏观经济形势，建议暂不调整货币政策的松紧度。但必须检查和清理金融机构的违规信贷，以及通过保险、信托、基金、理财进行股权、债权等投资行为。检查和清理利用互联网金融等违规开展的“众筹”、P2P等融资业务。查处和清理房地产开发企业、房产中介机构从事首付贷、过桥贷及自我融资、自我担保、设立资金池等场外配资金融业务。立即取消一二线城市的首付比、房贷利率、交易税等的优惠政策。

实施前瞻性引导调控政策，主动发声引导市场预期。在准确预测宏观经济与房地产市场未来若干月份可能的变化趋势的基础上，主动提前发出政策调整信号，引导预期向着调控希望目标变化。针对突发事件引起的预期变化，政府部门要做出及时回应，以稳定预期。

构建长效机制实现楼市稳健发展

促进房地产稳定健康发展，实现全体居民“住有所居”的目标，关键是建立一套让房地产利润平均化的市场调节机制与政府调控机制，让政府部门与市场相关主体理性参与促进房地产发展。

调整发展战略，让房地产与宏观经济、城市化协调发展。扭转宏观经济对房地产的过度依赖和房地产市场严重分化格局。适度调整发展战略内含。丰富和完善全面小康内容与标准，适度调低GDP增长目标，强化就业水平、收入水平与人口素质等内容;调整城市化战略方针。发展大中小城市协调发展的城市群体系。放开对超大、特大、大城市的人口限制，发展多中心大都市区。全面发展大都市周边和城市群内的中小城市和小城镇，重点发展城市群之外大城市周边的小城镇;调整住房发展定位。将房地产业定位为支撑经济社会发展的民生产业，房地产发展的首要目标是实现“住有所居”，让房地产回归住房属性。

加快相关制度改革，释放新需求去库存并对冲市场调整。

首先，改革住房供求制度体系。建立以市场为主满足多层次需求和以政府为主提供基本保障两个体系和乐居、康居、安居、廉居四个层次的制度体系。

其次，深化住房基本制度改革。建立“多元所有”、“现房销售”、“租售并举”、“过滤使用”、“货币动态”的住房产权、经营、交换、消费和分配制度。

再次，深化建立新型户籍制度。让新市民提供和户籍居民分享均等的基本公共服务。最后，完善城镇化的分摊机制。改进地级以下城市的基础设施与公共服务，让农业人口有能力、有动力通过市场和政府支持租购可支付的住房，实现市民化。

在关键领域实现改革突破，铲除经济房地产化制度根基。主要是通过土地、金融与财税体制三大改革，解决土地财政与经济房地产化问题。

首先，建立中央与地方责权对称的关系，减弱地方政府对土地财政依赖和卖地冲动，重构地方公共财税新体系。改革国有土地使用权出让的收益分配制度，将土地出让金纳入预算管理，并实行中央与地方6∶4分成。将基础教育公共支出转由中央财政全国统筹。开征房地产税并将税收收入归地方支配。将企业所得税与个人所得税实行中央与地方5∶5分成。

其次，打破土地与住房市场的垄断，发展多层次的资本市场，促进市场主体转向实体产业与创新产业。改革土地征用、储备与交易制度。经营性用地参照市场价格征收补偿后，采用成本加成定价法确定土地基准价格，然后在完善招拍挂制度基础上进行拍卖。取消期房销售实行现房销售，降低房地产企业杠杆率和行业利润。建立多层次的资本市场体系，使地方政府通过资本市场获得地方基础设施建设融资，实体企业发展及转型融资便利，使中高收入者拥有更多的可投资产品。

健全楼市调控的工作机制，完善楼市调控的问责机制。

建立“领导负责、部门分工”的机制。明确政府内部的领导责任、主体责任和主要责任。完善相关职能部门分工负责和协调配合职能。完善定期会商会议和临时会商机制。完善部门之间的信息通报和决策沟通机制。完善职能部门向主管领导的情况报告与决策请示制度;完善“中央监控、地方调控”的机制：完善纵向政府间职能定位与分工。强化中央政府的监督责任和地方政府的主体责任。

完善住建部及相关部委对全国及其主要城市房地产市场、投资、金融、土地等健康状况的监控制度体系;完善“监督考核、奖惩问责”的机制。完善住房管理的考核、监督、约谈和问责制度。将房地产调控纳入到地方领导政绩考核范围，制定监督、考核、奖惩和问责等 办法。

作者倪鹏飞为中国社会科学院财经战略研究院研究员，丁如曦为博士后，编辑：王延春