黄石精准扶贫政策兜底集中福利供养：问题与对策

邹炜龙

(中共黄石市委党校，湖北 黄石 435109)



精准扶贫研究

黄石精准扶贫政策兜底集中福利供养：问题与对策

邹炜龙

(中共黄石市委党校，湖北 黄石 435109)

自习近平总书记向全党发出“精准扶贫，不落一人”号令后，黄石市创新精准扶贫政策兜底新模式，积极探索集中福利供养新方式。本文总结了黄石政策兜底集中福利供养存在的主要问题，在此基础上指出，黄石需从四个方面推动政策兜底集中福利供养工作：一是精准识别，解决“供养对象”的问题；二是精准扛责，解决“谁来供养”的问题；三是精准发力，解决“怎么供养”的问题；四是精准管理，解决“供养效率”问题。

精准扶贫 政策兜底 集中福利供养

福利，指国家和社会依法提供的、为满足和保障所有特困人员的物质与精神生活需要的一切物质资源和服务支持。集中福利供养，是指将纳入特困人员救助供养范围的对象集中生活在政府提供的场所,吃穿住用行享受国家照顾的一种供养方式。通过集中供养的方式，让特困人员衣食不愁，生活得到照料，疾病得到保障，同步过上小康生活。《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)规定，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。

黄石市精准扶贫工作启动后，工作人员对全市特困人员进行了摸底调查。根据黄石市实际情况，集中福利供养特困人员主要包括农村分散供养五保户、高龄纯女户、特困痴呆傻残户和事实孤儿等4类。即使是在实施低保、医疗、临时救助等政策兜底后，他们仍然无人看管、照顾或生活困难。

据统计，全市目前共有特困人员6371人，但自愿入住人数不足570人，仅占8.99%，实际入住173人，仅占2.7%。当前，全市35所农村福利院现有床位数2544张，其中已经集中供养1438人，空余床位1106张，但分布不均衡，大冶市空余613张，阳新县空余328张，西塞山区空余54张，经济技术开发区空余99张。具体情况见下表。

县(市)区符合条件人数自愿入住已经入住福利院床位统计自愿入住人数自愿率已入住人数入住率现有床位五保户入住人数空余床位大冶市17441699.7%613.5%1138568570阳新县41133378.2%982.4%1109723386西塞山5611.8%11.8%1075750开发区4585912.9%132.8%19090100合计63715668.9%1732.7%254414381106备注自愿入住人数为2016年3月23日前调查摸底征求意见人数;已入住人数包含2016年3月23日后实际入住的人数。

一、黄石市在推行集中福利供养工作过程中存在的问题及产生的原因

(一)履职尽责不到位，工作进度不统一

一是部分地方党委政府重视不够。阳新县、开发区一些乡镇党委政府工作积极性不高，投入人、财、物不足。如大冶市刘仁八镇负责集中供养工作的1名专职人员还兼任精准扶贫工作，难以高质量完成兜底任务。

二是部门分工不明确，未能实现资源和信息的互联互通。民政、公安、人社、卫计等职能部门各自为阵，很多工作反复做、重复做。如针对专业护理人员的遴选、培训、派遣工作，卫计、人社、民政等部门没有形成协调机制，信息不能互联互通。在动态和交叉管理方面，抽调的大冶灵乡镇、刘仁八镇，阳新的白沙镇、开发区的大王镇和太子镇等都只是静态地收集特困人群的信息和资料的情况，对于他们的供养意愿和实际需求缺乏横向比较。

三是缺少专业的政策兜底供养工作队伍。当前各乡镇没有单独设立民政机构统筹兜底托养工作，而是将其作为社会事务办的一项工作。社会事务办对口发改、农林、卫计、民政、扶贫等多个部门，大多只设1名助理员、另外招聘1-2名协理员负责民政工作，难以满足政策兜底集中福利供养工作需要。

(二)进村入户调查不扎实，兜底供养不精准

一是部分基层干部存在畏难思想。政策兜底集中福利供养涉及特困群体，情况不一，程序复杂，工作繁琐，基层干部认为搞兜底供养吃力不讨好，存在着较为严重的畏难情绪，把集中福利工作停留在造“表”填“表”。如调研中发现的太子镇、白沙镇、刘仁八镇等地方干部以事情多、人手少为理由，工作上推，进度上拖，存在上面热下面冷的情况。

二是越往上一级兜底供养情况越不精准。村干部清楚装糊涂，不愿报实情，也怕得罪人；乡镇民政干部不清楚装清楚，基层民政没有独立机构，人手少，没有入户核查清楚；县(市、区)民政干部既清楚又不清楚，根据乡、村上报的材料进行审批，拿出的资料台账都是清楚的，但对上报材料的真实情况并不清楚。全市精准扶贫集中供养进展情况统计每月都有变化，有些村进展情况统计从未变化，如大冶罗家桥街道鄢畈村甚至无法提供准确数字。

三是福利供养机构存在“逆向选择”现象。条件好一点的城镇福利院渴望获得兜底供养资金的项目但不愿意承担更多福利供养的责任；条件差一些的农村福利院，迫切希望通过增加被供养人员进而新建、改(扩)场所，增加工作人员，全面提升福利院的软硬件水平。因此，往往夸大实际困难同时又虚报供养规模。

(三)兜底供养经费保障不明确，日常工作运转不顺畅

一是福利院硬件设施建设经费短缺。如开发区太子镇和大王镇的部分福利院由于房舍不足，被迫控制集中供养人员数量；大多数农村福利院都存在消防设施欠缺问题。调研的12家单位除了大冶市福利院，几乎都没有办理消费许可证，未安装烟感器和喷淋系统等，存在安全隐患；阳新福利院、金山老年公寓、太子镇农村福利院都存在服务人员不足现象，尤其缺少持证上岗的护理人员，无法保证服务供给量。

二是福利院工作人员经费缺乏保障。对口派驻护理人员的医院由于工资待遇自担、医药费没纳入医保等问题，很难兼顾护理时间和人数。黄石全市农村福利院服务人员平均工资仅为1200元，管理人员平均工资1800元，福利待遇普遍偏低。

三是集中供养对象医疗难以保障。集中供养对象缺乏医疗服务，主要是缺少医疗设施、服务和经费。调研发现，12家福利院中仅有灵乡、金山老年公寓、大冶市福利院等3家建立了医疗室，其他福利院的老人都是到附近的诊所和乡镇医院看病。集中供养人员一旦得了大病重病，势必影响全院集中供养对象的医疗总费用。

(四)福利院管理制度不健全，内部运行机制不规范

一是农村福利院日常管理服务好坏关键在院长。如阳新白沙镇、陶港镇、开发区大王镇等福利院管理失之于软、失之于宽，供养对象可以随意进出，存在很大安全隐患。

二是大多数福利院工作人员偏少、年龄偏大。福利院的服务人员大多数是临时雇请的，大多数未经过业务培训，只能进行一些简单的常规服务，难以承担失能半失能供养对象的管理责任。如大冶市120名管理人员中，年龄50岁以上的就有57人，占管理人员总数的48%。按照阳新县的规定，农村福利院工作人员与供养对象比例不低于1：7；生活不能自理的供养对象超过30%的部分，工作人员比例按1：3增配。即便如此，很多农村福利院工作人员也未配齐。

三是福利机构内部运行机制不规范。现场督查调研中发现，12家福利院中就有灵乡镇、白沙镇、太子镇、枫林镇等4家福利院院长不在现场或后来赶到，需进一步强化岗位职责。部分福利院未落实24小时值班服务制度。另外，福利机构管理普遍缺乏激励和问责机制，如大冶、阳新和开发区目前还没有建立完善农村福利院公益经费分配激励机制，各县市区缺乏有效的落实干部失职渎职、严重影响集中福利供养工作进度的问责机制。

(五)兜底供养意愿不集中，分类施策不理想

一是特困人群主观要求不一，不愿集中供养。从全市统计情况看，全市符合集中福利供养标准条件的有6371人，但是精准识别后愿意入住福利院的仅为566人，实际入住的仅173人。从大冶、阳新和开发区的集中供养情况看，大冶的入住率超过开发区，开发区好于阳新。同样是阳新县，每一类人群的入住意愿和入住率也不同。调查发现太子镇、刘仁八镇部分供养对象有隐形收入或存在被征田地，不愿入住福利院的情况；陈贵镇堰畈桥村等部分身体较好的供养对象则主观认为集中福利供养限制了经济自由和生活自由；大王镇陈宝村等部分失能半失能供养对象则担心得不到更好的照顾因而不愿集中供养。

二是供养对象受客观条件影响，不便集中供养。有的供养对象亲戚受一些传统礼教习俗影响和在土地征用、拆迁补偿时的经济利益驱动，不愿意让供养对象入住福利院，即便供养对象入住福利院也会被接走；有的地方供养对象由于位置偏僻，离集镇甚至村子较远，不愿意离开故土；另外，部分供养对象在精准识别后，体检中却发现有传染病或其他不宜入住福利院的慢性病，导致无法集中供养。

三是集中供养宣传引导不足，尚未形成良好供养氛围。一方面，大冶、阳新、开发区等所辖乡镇广泛宣传集中供养政策力度不够，不能有效引导教育供养对象转变思想观念，积极主动入住。另一方面，供养对象及家属对福利院缺乏了解，基础条件较好的农村福利院宣传引导也不够。如大冶市灵乡镇福利院设施齐全、条件优越，被湖北省民政厅授予“百佳福利院”，可集中供养160余人，但由于缺乏宣传和引导，目前入住人数仅为46人(含失能半失能12人)。

二、推进黄石政策兜底集中福利供养工作的对策建议

毋庸赘述，对特困人员进行政策兜底集中福利供养，是完善社会救助体系、编密织牢民生安全网的重要举措，是坚持共享发展、保障和改善民生的应有之义，也是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的必然要求。针对黄石兜底集中供养的工作特点和现实状况，当前和今后一个时期，总体工作思路是：严格按照中央、省委和市委要求，层层落实责任，在落实“准”字上下功夫，在建立长效工作机制上想办法，把政策兜底集中福利供养工作引向深入，确保把好事办好办实。具体路径建议如下：

(一)精准识别，解决“供养对象”的问题

一是坚持严实态度。对供养对象建档立卡进行“拉网式回头看”，从乡到村、从户到人、从福利院到孤儿院，逐一摸清摸准，做到底数清、问题清、任务清、责任清，数据准确、管理规范。确保基层掌握的情况能及时准确反映到上级层面。

二是坚持问题导向。区分因灾、因病、因学等不同兜底供养原因，查清查实福利供养基础平台的生存状况和实际需求，做到“私人订制”，每个特困人口和农村福利院，对应一本台帐、一个供养计划、一套供养措施。尽可能把工作做深做实做细，使“精”和“准”更加有效。

三是坚持动态管理。建档立卡不是“一锤定音”，而是兜底供养工作的开始。政策兜底福利供养对象千差万别，即使是精准识别后，每月、每季度、每年的情况都在不断变化。同时，在福利院居住的集中供养对象也发生了变化，原来只有农村五保户，现在包括了4类兜底人员，不仅人数和床位要调整，情况也变得复杂和动态了。为此，建议建立政策兜底集中福利供养动态管理机制。

(二)精准扛责，解决“谁来供养”的问题

一是牢牢扭住主体责任这个“牛鼻子”。各级党委要坚持把落实兜底福利供给主体责任作为事关全局的大事真抓、实抓。主体责任要层层传导、力度不减。细化各级责任和要求，形成责任具体、环环相扣的“责任链”，市委抓县委，县委抓乡镇党委，一级抓一级、一级向一级传导责任、一级对一级负责，让各级党委切实感受到政策兜底集中福利供养的责任和压力。

二是扣死套牢同级政府和部门的直接责任这个“牛缰绳”。各级政府和相关部门要把集中福利供养当作民心工程来办，将其列入重要议事日程。切实做好精准识别、进度安排、资金使用、人力调配、推进实施等各项工作。乡镇政府负责建档立卡、项目实施、监督管理、信息反馈等工作。“精准扶贫”工作队要把集中福利供养作为工作中心、重中之重，做好支持配合、协调指导，着力提升帮助特困对象集中福利供养措施的有效性；各职能部门要将扶贫资金优先用在集中福利供养工作上，实行捆绑使用，让群众切实感受到集中福利供养工作更加实际、更加贴近、更加直接。

三是要高高扬起追责问责这根“牛鞭子”。各级党委要按照中央要求，明确把兜底福利供养工作纳入党委整体工作部署，定期研究解决实际困难，并进行督促检查。要进一步明确责任追究的主体、情形、程序和方式，为责任追究提供制度保障。对兜底供养目标任务落实不力的，对利用扶贫资金、政策搞“政绩工程”的，对追求短期政绩搞“垒大户”、“造盆景”的，要严肃追责。

(三)精准发力，解决“怎么供养”的问题

一是加大资金保障力度。各级财政局应按民政部门审批的供给对象和标准，把资金全额纳入市财政预算，根据民政部门提供的名册和标准，直接划拨到政策兜底集中供养福利院或分散供养对象的手中，确保集中供养和分散供养都能享受到同等标准。

二是夯实供养基础平台。对全市35所农村福利院进行统筹规划，确定重点，分类指导，有针对性地全面加强基础设施建设。有的需要投资兴建一栋住宿楼；有的则需要实施福利院改建工程；有的仅需要调整和增加床位；有的娱乐室、浴室等配套设施需建立或改善。同时，建议农村福利院根据实际需要建立“小诊所”，配备常用药品，做到有病及时医，大病有人管。

三是加强基层民政机构建设。由于各基层乡镇没有单独设立民政机构，而是社会事务办的一项工作，很难兼顾政策兜底集中福利供养工作。以阳新县乡镇民政办工作人员配备为例，19个乡镇(区)配备的36名民政工作人员中，就包含8位自筹协管员。各乡镇要明确专门人员从事集中福利供养工作，配强配齐民政工作队伍。建议乡镇任免调整基层民政干部时，征求县级民政部门意见，确保集中供养工作的连续性和队伍的稳定性。无论是乡镇民政机构的编制人员还是编外自筹协管员，都应获得相应待遇和发展平台。

(四)精准管理，解决“供养效率”问题

一是加强福利院工作人员的管理。对福利院院长的管理实行民主推选、公开招聘，做到优中选优。建议选用具有较强事业心和丰富管理经验，能够充分发挥领头羊作用，或担任过乡镇领导、村书记、主任的同志为福利院院长。制定落实农村福利院目标管理责任制。建议各区县和乡镇按照福利院工作人员与供养对象比例不低于1∶7的原则配备工作人员，保证工作人员工资待遇不低于当地最低工资标准，并为其缴纳基本社会保险。同时，各级民政部门要加强对福利院工作人员的岗前和业务培训，积极推行持证上岗和定期考核制度，规范工作行为。

二是加强对政策兜底供养人员的管理。坚持集中与分散供养相结合的方式。一方面，利用原有居住条件，就地供养，落实好监护人及其职责；另一方面，集中供养对象既可以照顾失去自理能力的对象，又可以兼顾集中供养对象间的相互照顾和生产自助的能力，科学安排合理搭配。同时，借助各类媒体，广泛宣传集中供养政策，引导教育兜底供养特困人员转变思想观念，增强对福利院的认同感。

三是建立长效化工作机制。有效落实兜底集中福利供养是一个较长的过程，既要满足形式上的供养，更要保证内容上的落实。因此，必须加强创新，做好顶层设计，努力在体制机制上取得新突破，建立健全集中福利供养的长效机制。同时，在供养过程中，建议充分调动社会组织的积极性，通过政府和社会资本合作(PPP)模式、政府购买服务、慈善捐赠、志愿服务等方式，鼓励、引导、支持社会力量参与特困人员兜底供养工作。

[1]程文娟.我国五保集中供养老年福利的调查和思考——以河南、湖北和云南为例[J].今日湖北(理论版)，2007，(04).

[2]王延中，王俊霞.更好发挥社会救助制度反贫困兜底作用[J]. 国家行政学院学报，2015，(06).

[3]林闽钢.关于政府购买社会救助服务的思考[J].行政管理改革，2015，(08).

[4]王延中.中国“十三五”时期社会保障制度建设展望[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2016，(01).

[5]高翔，李静雅，毕艺苇.精准扶贫理念下农村低保对象的认定研究——以山东省某县为例[J].经济问题，2016，(05).

责任编辑：李卓垚

2016-07-04

本文系2016年度湖北省党校系统调研课题“关于湖北精准扶贫政策兜底集中福利供养的调查研究——以黄石市为例”(201612)的研究成果。

邹炜龙(1984—)，男，湖北崇阳人，中共黄石市委党校市情与公共政策研究中心主任。

C915

A

1671-2803(2016)05-0059-05