加快完善大学生社会保险法律体系

2016-11-21乔颍

人大研究 2016年11期

2015年全国全日制在校大学生（含研究生）达到3547万人[1]。这个规模庞大的群体目前因为不符合现行社会保险制度中的身份要求，没有相应的购买保险的单位，本身又无经济收入，没有被法律明确纳入社会保险体系。大学生作为已有独立民事行为能力但尚无独立经济来源的一类特殊弱势社会群体，在脱产学习的3到8年甚至更长时间里，面临着疾病、生育、勤工劳动伤害、实习劳动伤害、校园意外伤害等方面的风险，生存权与受教育权得不到社会保障。这种现状与当今社会倡导的“全民社保”的主流观念不符，与社会保险制度的设计理念相悖，不利于社会稳定与和谐。建立大学生社会保险法律制度，是解决这一问题的关键。

一、大学生社会保险法制建设必要性和可行性

中国大学生从年龄上来看绝大多数都是18周岁以上，在民法上属于完全民事行为能力人，也就是独立承担民事责任和享受民事权利的自然人。从法理上来说，父母对于已经成年的大学生子女就没有继续抚养的义务。由于大学生主要任务是在学校脱产学习，没有参加工作没有经济收入，在遇到意外困难时经济上无力应对，受教育权乃至生存权都没有法定的保障。换句话说，我国大学生的生存权与受教育权还是构建在父母无私奉献的传统文化和道德基础之上，而没有构建在相应的法律制度体系之上。我国社会目前四类需要重点保障的人群：失地农民、下岗职工、外地流动人群、在读和失业的大学生[2]中，2011年实施的《社会保险法》中明确规定了失地农民、外地流动人员和下岗职工均纳入社会保险法的保障范围，但却未规定将大学生纳入社会保险法的保障范围。大学生社会保险制度成为我国社会保险制度的空白地带。

大学生在顶岗实习期间发生因工受伤，不能按照普通社会保险中的工伤保险来处理，因为大学生不是工伤保险的适用主体，谁该承担医疗费用，现在没有明确规定；大学生在校期间兼职、校内体育活动意外等伤害的发生，仅有的商业平安险杯水车薪无法保障到位。2005 年教育部颁发的《普通高等学校管理规定》按照婚姻法的规定，废止了大学生的婚育禁令，赋予了大学生婚育自主权，但对其生育津贴、产假、生产费用没有做任何规定，大学生不能享受到任何生育经济保障；大学生毕业后如果较长时间找不到工作，基本生活无法得到保障，没有缴纳过失业保险费也不能享受失业保险。大学生医疗保障虽然有规范性文件规定参照城镇居民基本医疗保险适用，也存在程序繁琐、保障水平低、报销额度低、刚性不足等问题，大学生一旦得大病所有经济负担就全部落在单个家庭肩上，尽管可以有校园募捐和社会募捐，但不稳定不确定，保障明显不足。

我国社会保险法律体系尚处于设立初期，存在规则分散、规范性弱、缺少权威性、系统性和稳定性等不足，但也正是因为社会保险法律体系的不完善，才允许各种单行保险法律制度先行先试，根据社会实际需求，逐步实践并成熟起来，大学生社会保险具有管理集中方便、受众综合素质高等特点，方便建立起比较成熟完备的社会保险法律制度。这一现状有利于大学生社会保险制度的推出。此外，2008年国务院发布《将大学生纳入城镇居民基本医疗保险的意见》，2010年全国人大常委会出台了《社会保险法》，2011年《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》，这些社会保险配套法律规定的出台，为大学生社会保险制度的立法奠定了基础。2014年全国人大代表吴明兰建议尽快制定校园安全法，明确学校和学生的法律关系，明确赔偿金额等相关问题。

二、大学生社会保险制度的基本内容

1.完善大学生医疗保险制度

2008年10月，国务院公布了《关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见》，宣布将所有在校大学生纳入城镇居民基本医疗保险体系。但是目前国家只有一个实施意见，无论是内容上还是各地具体实施过程中都难免存在不尽规范的地方，需要全国人大上升为法律规范。现有的大学生医保制度只能保障大学生最基本的医疗，对重大疾病保障程度远远不够。商业性的学生平安保险的运行也存在不合理之处，大学生医保平安保险保障较少的部分或两者均未覆盖的地方成了盲点：如大学生身故保障严重不足，重疾给付十分有限，对大学生校内运动造成的伤害保险也明显无力。

笔者建议，人大立法的关键条款应体现以下内容：城镇居民基本医疗保险在政府的主导下，以政府出资为主，学校适当补贴为辅，提高大学生基本医疗标准，设立大学生大病医疗基金，通过建立大学生医疗救助公益组织和建立校园互助医疗保险基金等方式拓宽融资渠道，引进商业保险运作模式运行社保基金，并以商业医疗保险为补充，在大学生中建立起“小病靠学校、大病靠社保、商保做补充、公益基金多帮扶”的全方位立体式的学生医疗保险服务体系[3]。

2.建立大学生失业保险制度

由于种种原因，现在大学生毕业后很长时间找不到工作或者找到工作没干多久就又失业的情况很普遍。大学生毕业就失业给学生家庭造成经济负担的同时也给社会增添了不稳定因素。而这种情况我们目前的社会保险却无能为力，因为现行失业保险制度规定的参加条件必须是，所在单位和本人按照规定参加失业保险并已履行缴费义务满1年。

人大立法建立大学生失业保险制度，可以在校毕业的头一年由政府出资学校出面为毕业生办理失业保险，毕业后如未能顺利就业可以在统筹区域内社保局领取失业保险金，需要领取失业保险金的学生，在领取失业保险金的同时由社保部门协助大学生完善个人信息，建立就业信息平台，定期组织参加就业培训和辅导。一方面缓解大学生就业的经济压力和精神压力，体现社会与政府对毕业大学生的关爱；另一方面减轻政府对大学生就业帮扶计划的具体工作量，减少人力资源浪费；第三方面整合更新就业信息，能够更加有效地促进大学生就业。

3.建立大学生生育保险制度

2007年，国家计生委、教育部、公安部联合下发的《关于高等学校在校学生计划生育问题的意见》取消了在校大学生的生育限制，赋予了大学生结婚生育的自主权，近几年大学生（特别是研究生阶段）在读期间结婚生子的情况逐年增加，大学生生育所面临的产假、生育津贴、医疗待遇等问题在制度上还是空白，要确保大学生生育问题有章可循、有法可依，建立大学生生育保险制度非常必要。据悉一些城市社保部门对大学生生育给予一次性包干生育费用1000～1500元不等，这杯水车薪的生育费用还常因信息不畅通或程序繁杂等原因不能实际发到学生手中。建议人大立法在参照各省《城镇企业职工生育保险规定》基础上，明确将大学生也纳入生育保险的范畴；明确该项保险个人不缴纳费用，由国家拨付足额经费保障；明确大学生生育也应当享受相应的生育津贴与产检生产费用报销等保险权益。提高立法等级，统筹地方规定，以社会保险确保大学生生育权利到位。

4.建立大学生实习伤害保险制度

根据教育部相关研究机构 2012 年抽样统计分析，每10万名实习学生发生一般性伤害的约39.9 人，其中导致死亡的约 3.96 人[4]。其他如实习单位不签订实习协议、实习缺乏安全卫生保护、实习单位不支付实习学生报酬、学生被“放羊式实习”等问题也屡见报端。如何救济实习中受到劳动伤害的学生，现实中纠纷争议较大，也存在理论研究欠缺和制度供给不足。教育部近三年连续在工作要点中强调：要加强实习实训安全管理，落实学生实习责任保险政策。而顶岗实习学生人身伤害的处理办法只有《中等职业学校学生实习管理办法》和教育部、财政部、保监会联合发布《关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》两份规范性文件，但这两份规范性文件都只针对中专学生，而不是大学生。大学生顶岗实习面临的风险得不到妥善解决，损害了学生权益，在一定程度上影响了顶岗实习的实施，制约了校企合作人才培养模式的顺利推进。

通过立法建立大学生实习劳动社会保险制度，首先是设立学生劳动伤害社会保险基金，实行政府、企业、学校三方合理负担，不排斥社会募捐、社团资助、企业赞助等形式。基金的筹集必须以法律作保证，约束筹资者各方的义务和经济责任、权利和利益关系。这样才能确保实习劳动社会保险基金筹集的连续性、可靠性和稳定性。赔偿内容及额度可以参照但不等同于工伤保险的赔偿内容及额度[5]。这样有利于学生劳动伤害救济走出劳动法救济困难和民法救济局限的法律适用尴尬局面。

三、大学生社会保险的路径选择

大学生社会保险立法的体例选取问题，有以下几种路径可供选择。

其一，地方人大先行制定大学生社会保险的地方性法规。如顶岗实习、生育保险，在配套性、实施性的地方性法规中明确，或者先行先试制定创制性的地方性法规。

其二，将其中内容规定在《社会保险法》之中，专章单列其中内容，相对于一共才98条的《社会保险法》而言，此种选择对于大学生社会保险制度来说，只能是简单处理，原则规定。

其三，将大学生社会保险的主要内容直接参照适用到现有的社会保险法律体系之中，增加大学生特殊规定条款，与其他受雇群体一起纳入现行社会保险配套法之保险对象范畴。

其四，大学生社会保险单独立法，即设立单行法。大学生因为经济状况的特殊性故其制度原则与其他社会劳动者有所区分，应在大学生群体内部实现社会化统筹，而并非全社会统筹。大学生社会保险单独立法，使得大学生享受社会保障的权利能够得以真正落实，这也是教育法治的一项重要环节。

注释：

[1]2015年度教育部《全国教育事业发展统计公报》。

[2]郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（总论）》，人民出版社2011年版，第18页。

[3]李云辉：《大学生医疗保险现状分析及制度探析》，南昌大学2012年硕士研究生学位论文。

[4]唐政秋、刘建兰：《校企合作模式下高职学生顶岗实习风险防范新探》，载《中南林业科技大学学报》2014年第8期。

[5]乔颍：《顶岗实习劳动伤害保险制度探析》，载《职教通讯》2014年第10期。