全面依法治国的重要标志

乔新生

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国外资企业法》等四部法律的决定，由2016年9月3日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过。这是我国渐进式改革的重要表现，同时也是我国全面依法治国的重要标志。

为了加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定，授权国务院设立中国（上海）自由贸易试验区，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批事项。行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

2014年12月28日，全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定行政审批的决定，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

如今三年期限即将到来，全国人大常委会作出修改《中华人民共和国外资企业法》等四部法律的决定，既是对此前作出决定的呼应，同时也是对中国实行自由贸易区改革政策的充分肯定。

自由贸易试验区不同于改革开放初期设立的经济特区，也不同于中国与其他国家签订的区域性自由贸易区协定。它是中央政府为了进一步深化改革，扩大对外开放，加快政府职能转变，在特定区域进行简政放权改革的重要举措。这项改革的积极意义就在于，一方面充分发挥自由贸易区的竞争优势，为全面改革开放提供有益经验，另一方面也可以在中国国内市场形成区域性的竞争关系，人为地制造制度落差，从而使各地在改革开放过程中争先恐后，努力创造条件促进地方经济快速发展。

自由贸易区设立必然会涉及国家现行的法律体系，如果在法律没有修改之前，授权国务院先行先试，那么，有可能会损害国家的法律尊严。因此，全国人大常委会创造性地采取“暂时调整”的策略，一方面为自由贸易区加快对外开放步伐提供法律空间，另一方面在确保国家法律体系统一完整的前提下，允许自由贸易区在对外开放行政审批方面大胆试验，等到实验结果出来以后，由全国人大常委会修改法律，将自由贸易试验区取得的成果推广到全国。

法律属于上层建筑的范畴，法律的变化必须符合生产关系发展的要求，必须适应生产力发展水平。改革开放过程中可以借鉴发达市场经济国家的经验，建立符合市场经济的法律体系。但是，法律从来都不是独立的存在，法律也不仅仅是调整市场经济关系的工具，法律是整个国家复杂关系的高度概括，法律是一切社会关系的总和。如果简单地采用拿来主义，把西方发达市场经济国家法律制度照抄照搬到中国，那么，最终必然会方枘圆凿。

中国可以借鉴其他国家的法律条文，但是，却不能照搬其他国家的社会关系；中国可以借鉴其他国家的立法经验，但是，却不能照抄照搬其他国家的法律制度体系。说到底，中国生产力发展水平和发达市场经济国家生产力发展水平不一样，中国政治制度和发达市场经济国家政治制度完全不同，如果把法律看作是调整经济关系的工具，简单地移植西方发达国家的法律制度体系，那么，有可能会出现水土不服的现象。制定和完善中国法律制度体系，既要看到中国市场经济发展的需要，同时也要看到我国全面深化改革的整体需要；既要看到我国对外开放需要，同时也要看到我国对内改革的需要，必须统筹兼顾，谨慎地修改完善我国的法律制度体系。全国人大常委会决定“暂时调整”自由贸易区部分行政审批法律规定，是充满智慧的立法模式，它一方面充分考虑到我国各地生产力发展水平的差异，在自由贸易区内实行独特的对外开放行政审批制度；另一方面，在不破坏我国现行法律制度体系总体框架的基础之上，采取循序渐进的原则，逐步完善国家法律制度体系。

全国人大常委会关于“暂时调整”有关法律规定的决定，具有以下几个特点：首先，创造性地对自由贸易区“暂时调整”有关法律规定设置了非常明确的期限，自由贸易试验区在三年内实行特殊的行政审批许可，三年之后全国人大常委会必须作出修改或者不修改法律制度的决定。其次，“暂时调整”有关法律制度规定的同时，明确了立法的价值取向，明确了法律的适用范围。“暂时调整”部分法律的目的是为了进一步深化改革，扩大开放，加快政府职能转变。事实证明，在自由贸易区内实行简政放权的改革，扩大对外开放的范围，可以有效地吸引外资，促进中国经济的增长。自由贸易区经济特别是金融服务行业的快速发展，对于中国资本市场不断完善起到了非常重要的促进作用。全国人大常委会在自由贸易试验区改革试点的基础上，决定修改《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》等有关行政审批规定，实践证明决定是正确的，实施的效果是非常明显的。国务院已经作出了扩大自由贸易试验区范围的决定。全国人大常务委员会修改上述法律，可以让刚刚获得批准的自由贸易试验区有明确的法律依据。第三，全国人大常委会修改法律决定，彻底改变了过去“先改革后立法”的改革思维模式，以法律的修改为先导，为改革提供明确的法律依据。无论是上个世纪的分税制改革，还是后来的国有企业所有制改革，都是在法律没有明确规定情况下实施的改革。事实证明，这样的改革具有非常大的副作用。分税制改革导致地区之间的差距越来越大，中央政府与地方政府的矛盾越来越多。中西部地区实行分税制改革之后，由于财权事权不相匹配、财政出现入不敷出现象，不得不依靠中央转移支付和地方借贷维持生计。本届政府之所以作出调整中央政府与地方政府财权与事权的决定，适当扩大地方政府税收分配比例，根本原因就在于通过财税体制改革激发地方政府改革开放的积极性，充分利用地方政府之间竞争不断地发现比较优势，促进中国经济快速增长。

本届政府实施自由贸易试验区改革，其经济意义不亚于改革开放初期的经济特区，但是，本届政府主动向全国人大常委会提出“暂时调整”自由贸易试验区部分行政审批法律规定的建议，要求全国人大常委会专门作出决定，在自由贸易试验区暂停实施部分法律规定。这一方面充分反映出中央政府坚决贯彻落实全面依法治国的决心和实际行动；另一方面充分说明全国人大常委会在完善我国法律制度体系过程中大胆尝试，通过设置法律的有效期限，限制法律实施的范围，从而确保国家法律体系的统一完整。

需要特别指出的是，我国行政主导的法律体系中存在大量行政审批的法律规范，虽然本届全国人大常委会先后修改20多部法律，贯彻落实中央关于加快政府职能转变的改革精神，减少法律体系中有关行政审批的具体法律规范，但是从整体而言，现行法律制度中行政审批的法律规范依然比较普遍。全国人大及其常委会一方面要借助于民法典的制定，彻底改变行政主导的法律制度体系，另一方面要加快法律的编纂工作，通过编制行政法典、制定经济体制改革基本法，从而使我国改革从行政主导向全民主导转变。

（作者系中南财经政法大学教授）