我国地方人大代表履职促进的理论研究与实践创新综述

2016-11-21李春成张慧娟

人大研究 2016年11期

李春成张慧娟

人大代表集行使权利和承担义务于一身，有关人大代表如何履职的问题是我国学者、人大代表及其管理和服务机构的重要研究之一。它涉及法学、政治学、行政学、社会学等多学科，囊括了角色定位、权力配置、管理方式等内容。围绕人大代表履职促进问题，研究者们展开了讨论，并撰写了大量研究成果。有学者对人大代表履职的整体发展层面进行综合分析，也有研究者分别从人大代表履职过程中的工作机制、履职方式、履职平台等方面进行细化研究。本文认为，国内相关理论研究和创新实践主要集中于以下三个领域，即人大代表履职、履职促进的内涵界定、人大代表履职促进的困境及对策、人大代表履职促进的创新性实践。

一、人大代表履职促进的内涵与意义

布莱克维尔政治学百科全书从授权和选举两个角度对“代表”一词进行界定。从授权的角度来看，代表是“由全体选民授权代表他们的利益制定法律或作出其他决策的个人”；从选举的角度而言，代表是“由一些人选出并代表或维护这些人的利益的人”[1]。两种定义均明确地指出了人大代表履职的目的，即维护选民的利益。人大代表作为代表人民行使国家权力的主体，最理想的角色定位是进谏者，这也是人大代表权利与义务的体现。从法律法规层面来看，人大代表在拥有审议权、提案权、表决权等权利的同时，也要履行相应的职责和义务。

有研究者将人大代表履职定义为通过选举产生的人大代表，根据人民的授权，代表人民行使国家权力，以维护人民的根本利益、切实反映人民的意志和政治诉求为目的所开展的一系列代表职务活动[2]。这一定义涵盖了人大代表的性质、权利来源、履职目的等基本内容。张惠敏从代表性角度分析了人大代表履职问题，认为我国人大代表的代表性集中体现在三个方面：表达职能，管理职能以及咨询职能[3]。邱家军则从政治系统论的角度分析人大代表履职，认为人大代表的具体履职路径是政治系统的政策转换过程，即将选民对代表的要求和支持转化为一定的政策和政治产品的过程[4]。无论是从代表性的角度还是政治系统论的角度阐释人大代表履职的内涵都有其合理性。前者对人大代表履职内容进行概括和总结，后者则是将人大代表履职看作政治系统“输入—转换—输出”这一运行过程中的一环，从权力获得、权力行使以及权力制约三个阶段对选民和代表关系进行全面考察。本文更倾向于从政治系统论的角度对人大代表履职进行界定和阐释。人大代表履职并不仅仅是权力行使的问题，应将其置于整个权力运行过程之中加以系统地分析和理解。

目前，鲜有研究者提出“履职促进”的概念，但各级人大及其常委会的履职实践无不体现着这一理念。本文认为，人大代表履职促进是各级人大及其常委会通过完善制度、健全机制、搭建平台、督促建议办理等举措，激励和引导人大代表更好地履职，以维护选民的根本利益，提高人大代表履职的质量和实效。人大代表履职促进是当前政治民主化进程中不可或缺的一环。它不仅能起到规范代表的履职行为，提高代表履职的积极性和能动性的作用，还有利于提升代表履职的质量和实效。

首先，人大代表履职促进可以规范代表的履职行为。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败[5]，这一命题同样适用于作为选民代理人的人大代表。近年来，有关人大代表贿选、贪污等现象层出不穷，大大削弱了选民对人大代表的信任和支持。因此，规范人大代表的履职行为是当前亟待解决的问题。履职促进将人大代表的履职行为置于相关制度和机制的约束与监督之下，引导人大代表直面“不作为、慢作为、乱作为”等问题，改变并优化以往的行为选择，使代表行为逐渐趋于程序化和规范化。

其次，人大代表履职促进能提高代表履职的积极性和能动性。履职是人大代表发挥其主体作用，实现代表价值的重要途径。然而长期以来，人大代表尚未完全意识到自身扮演的角色所承担的责任，对履职活动缺乏积极性。代表工作中的形式主义、走过场般地履行职责无形之中在代表与选民之间横亘起了一堵“墙”。这些问题如若不及时予以解决，人大代表与选民之间的关系或将更复杂。人大代表履职促进则通过一系列设计和安排，有效地激发代表的责任意识及其实现价值的热情和动力，发挥主观能动性，积极深入人民群众中，解决关乎人民群众切身利益的问题。

再者，人大代表履职促进有利于提升履职的质量和实效。我国人大代表和选民之间缺乏有效的沟通是阻碍人大代表履职促进的重要因素。由于本职工作和代表工作在某种程度上存在冲突，代表缺乏足够的时间和动力主动联系选民，因此“闭门造议案”的现象较为普遍。人大代表履职促进通过建立代表联系群众制度拉近了二者之间的距离，使代表议案更具针对性、合理性和可行性。此外，引入竞争机制对代表履职绩效的评估反馈同样可以激励代表优化履职方式，以取得更好的履职质量和成效。

二、人大代表履职促进的困境与对策分析

“人大代表产生以后如何行为是伴随着代表制度运行的相对长期问题，甚至可以说代表的行为方式和效能如何是困扰制度运转整个过程的难题”[6]。在人大代表履职促进实践中，人大代表的履职成效与选民的意愿和期望之间仍存在一定的差距。

（一）人大代表履职的诸种问题

目前，我国人大代表的履职能力和水平显然与依法治国、民主政治建设以及人民群众的期求之间仍存在较大的距离。有研究者根据多年的人大代表履职经验，总结了人大代表履职需要处理好的五个关系：集体行使职权与发挥代表作用的关系、代表的权利与义务的关系、代表行使职权与接受监督的关系、执行代表义务与从事本职工作的关系、整体利益与局部利益的关系[7]。角色定位模糊、履职虚化、履职能力不足、履职意识不强、履职效果不好等问题成为代表履职实践面临的主要问题。不少代表对自身的定位缺乏正确的认识，他们往往将关注重心放在“人大代表”这一身份上，并将这种身份视为荣誉和资本，忽视了“人大代表”四个字之下所包含的责任[8]。满足于“跟着队伍走走，听听别人念念”[9]“不会言、不善言、不敢言”[10]的人大代表不在少数；“会议代表”“举手代表”“哑巴代表”“无为代表”[11]等成为部分人大代表的代名词，并逐渐蚕食着公众对人大代表的信任和认同。因此，人大代表迫切需要提升履职能力和服务水平，转变履职意识，真正发挥人民的“传声筒”的作用。

人大代表履职中的种种不足，除了代表自身的成因以外，还与人大代表管理制度有关。研究者指出，人大代表履职过程中的突出矛盾主要表现在六个方面，即强调代表结构与代表先进性之间的矛盾、强调代表素质与代表广泛性之间的矛盾、代表素质衡量标准与代表本质要求之间的矛盾、兼职代表制与繁重的人大工作之间的矛盾、官员代表与代表监督权行使之间的矛盾、代表调离不辞职与代表性之间的矛盾[12]。

还有些学者通过对代表履职过程的分析，发现代表管理和服务机构实现履职促进存在以下阻碍：法律规定过于笼统、代表的“入口”和“出口”管理不畅[13]、闭会期间人大代表缺乏履职平台、功能定位不明确、对代表履职保障的缺失等。同时，由于对人大代表监督不足，一些人大代表利用代表身份以权谋私、滥用职权甚至从事违法犯罪活动，使得人大代表的履职能力和履职效果大打折扣[14]。履职促进方面的不足，客观上纵容和加剧了人大代表履职的问题行为。

（二）人大代表履职促进的对策

就人大代表履职制度的完善而言，研究者们普遍认为要将选举制度、畅通联系制度、学习培训制度作为改革的重点。完善人大代表履职制度必须从现实途径着手[15]，改革人大代表选举制度，引进竞争机制，优化人大代表结构；建立健全人大常委会与代表、代表与选民间的联系制度；加强系统性培训和典型引导，使代表掌握有关我国宪法、人民代表大会制度、国家机构的组织和运作的基本知识以及审议议案和报告、提出议案和建议、代表职责与代表活动等方面的知识，提高代表履职能力；完善代表辞职制度，打破代表“终届制”等。

在履职制度上一直存在着一个有争议的话题，即是否应实行人大代表专职制。邹平学[16]、蔡定剑[17]、迟海平[18]、姜鹏[19]等研究者认同逐步建立专职代表制或设立一定数量的常任代表制度的设想，以此降低人大代表履职成本，提高履职效率，切实促进代表制度改革。诚然，施行人大代表专职制是解决人大代表本职工作与代表工作冲突的可行办法之一。但是也有一部分人对这一制度提出了质疑。周丽将人大代表专职化比作双刃剑：代表的权力由“虚权”变成“实权”，由于“绝对的权力导致绝对的腐败”、人大代表的“搭便车”，腐败也可能在不久的将来突显出来[20]；而代表兼职制有利于防止“职业政客”的产生，有利于保持代表与选民之间的联系等。《代表法》亦从法律条文上肯定了兼职化的代表制，其中第五条规定“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”[21]。

在创新代表履职工作机制上，研究者们的观点主要集中在健全监督和激励机制、履职保障机制、绩效评估机制、履职管理机制、代表集体活动预先提示机制[22]等运行机制上，旨在融合履职过程的各个环节，更好地发挥各个部分的潜力，规范代表履职秩序，进一步提高代表履职水平。

人大代表发挥作用依靠的载体是履职平台。建设人大代表之家、人大代表工作室、人大代表履职信息化平台等举措旨在创新履职平台的形式，畅通人大代表与选民间的渠道。答贵龙将代表工作室定位为五合一的代表履职阵地：代表学习培训的阵地、密切联系群众的阵地、法律宣传的阵地、开展监督的阵地、化解矛盾的阵地，并对人大代表履职平台的性质、意义和目标进行了准确的概括[23]。

有关人大代表履职困境和对策的文献颇多，也有研究者对这一领域的某些问题进行了专题探讨，并提出了一些具有理论和实践意义的建议。但是我们仍可以发现，诸多文献的讨论仍停留在人大代表履职问题的表面，缺乏深度的理论剖析。

三、人大代表履职促进的创新性实践

虽然我国人民代表大会制度在逐步完善，但是仍存在诸多因素阻滞了人大代表履职实践的有效促进。为此，我国不少地方人大积极探索，创新了人大代表履职监督、履职保障、履职平台、代表联系群众制度、代表兼职制度、代表述职制度等。以下主要基于有关上海、天津、安徽、河南等地区的创新性实践的报道和介绍，从完善履职制度、创新工作机制、搭建履职平台、监督议案办理等角度，概括性地阐述这些地区为克服人大代表履职促进所面临的长期掣肘而进行的有益探索。

（一）完善履职制度

经过多年的实践和努力，天津市大港区人大、红桥区人大、重庆市人大等相继建立了较健全的人大代表工作制度体系，分别制定了联系群众制度、代表学习培训制度、代表小组活动和视察制度、代表履职登记、述职评议制度等。

1.联系群众制度。各地实施的“代表接待选民日活动”“代表向选民述职活动”以及人大常委会、代表、选民三者之间的“双联”活动等都是联系群众制度的重要体现形式。天津市宝坻区人大常委会实行定期联系代表制度，采取“走出去、请进来”的方式，常委会组成人员坚持每年一次集中走访代表，密切了人大常委会与代表的联系[24]。上海长征镇人大建立代表联系回访制度，要求人大代表做到三个必访：一是每月必访——镇人大主席、副主席坚持每月一到两次走访基层代表；二是会前必访——每年镇人代会前通过走访代表等形式，征求代表对人大和政府工作的意见和建议；三是会后必访——每年的镇人代会后对每一个提书面意见的代表进行走访，了解书面意见办理情况和人大代表对办理结果的意见和建议[25]。陕西省千阳县采取上门征求意见、召开座谈会、开展谈心活动、以“结穷亲、送温暖、解难题”等形式开展“走进代表听民声、深入群众访民意”实践活动[26]。这些举措有效地促进了人大代表与选民之间的联系，有利于人大代表深入群众听取民意，了解他们的所思所盼所想。

2.代表学习培训制度。各地方人大重点从培训内容、培训形式以及培训效果三方面对代表履职培训进行积极探索，创新培训制度。陕西省千阳县人大、上海市黄浦区人大以“人大代表是什么？代表履职干什么？代表履职怎么干？”为内容对人大代表进行及时的基础性培训，使人大代表清晰和明确地认识其角色定位和基本职责。上海市人大在培训前认真开展前期调研，向全体市人大代表寄发代表履职学习需求调查问卷，书面征求代表意见，并召开座谈会，听取代表们对履职学习的建议[27]。此外，履职培训也逐渐改变以往照本宣科的形式，采取灵活多样的模式，使代表学得进、记得牢、用得活。

3.代表信息公示制度。北京市东城区、辽宁省丹东市振安区、上海市嘉定区、山东潍坊市、安徽镜湖区以及河南省罗山县等地的人大常委会通过公示上墙或“代表名片”等方式架起代表与群众之间的桥梁。公示的内容包括代表的姓名、单位、职务、电话及通讯地址以及关于代表性质、职权和义务的各项法律规定等。

（二）健全履职运行机制

拥有完善的法律制度体系并不足以实现人大代表履职促进，还须辅之以健全的履职运行机制。为此，各地人大从监督和约束机制、履职保障机制、履职评估机制等方面进行了改革探索。

首先，为监督和约束人大代表履职活动，一些地方人大常委会建立了不同形式的督促机制。郑州市金水区创新性地建立了代表集体活动预先提示机制，并建立起了“一活动、一跟踪、一反馈”的工作机制。同时，金水区人大常委会在网络视频直播人代会、常委会会议的基础上，在全省率先网络视频直播市人大代表向区人大常委会述职情况，被称为“最有温度、高度、态度的监督”[28]。

其次，人大代表角色定位不明确以及兼职制的现实存在，使得人大代表缺乏必要的履职保障。北京市人大、浙江省人大等以地方立法的形式，健全了人大代表履职的相关法律法规，为人大代表更好地履职提供了法律保障。天津市西青区区委、区政府为区、镇人大下拨专项经费用于建“家”，并每年为区、镇人大下拨运行经费，保证了三级“人大代表之家”的正常运转[29]。郑州市中原区则通过《中原区人大代表信息专供》向人大代表通报区委、区人大常委会和“一府两院”的中心工作，完善代表履职服务保障机制，保障代表知情权的实现。

再者，在履职评估机制上，各地人大发挥能动性，根据具体情况对人大代表履职绩效进行评估。上海沪东街道人大组织代表开展“视频监控网络进社区”实事项目工程绩效评估，并通过健全组织机构、加强调查研究、注重结果运用，增强了绩效评估机制的长效性、客观性和实效性[30]。深圳市在“两会”闭幕后，由市民组成民间观察组对代表各年间提出建议、议案和提案的数量进行评比，并发布代表履职排行榜。“建议大户”登上“瓶盖榜”，提出数量为“零”的被列入“瓶底榜”[31]。舟山市普陀区采取“人大代表自己打分——原选区选民代表票测打分——各履职分组打分——人大街道工委和代表小组联评审核”的方式[32]，用履职绩效量化评判办法来激活代表的履职热情、规范履职行为。

（三）搭建履职平台

近年来，随着信息技术的快速发展，人大代表履职平台的建设也呈现出多样化和科技化的特征，较好地发挥了纽带和服务的作用。

1.实体性载体。各地方人大纷纷尝试建立市、区（县）、镇（乡）代表联络室、代表工作站、人大代表之家等实体性载体，为强化建议办理、联系群众以及代表间的交流等提供了新平台。天津市人大常委会开通了集重要文库、会议文件、学习资料、议案建议、履职交流、信息动态、意见征集、“我的平台”、通知公告等九大功能于一体的天津市人大代表履职服务平台[33]。深圳市龙岗区为加强代表联络站的管理，统一制作了“五个上墙制度”：公开代表联络站的工作机构设置、工作内容、工作程序、工作原则、开放时间，以及代表接访的时间[34]。合肥市蜀山区美虹社区通过创设“绿色圆桌会议”，逐渐形成了由社区前期引导、居民作为主体参与、人大代表会后监督保障的居民自治议事平台[35]。上海江宁路社区（街道）人大代表联络室目前正朝着三个“千方百计”的方向努力，即千方百计帮助人大代表增进与选民的联系、千方百计帮助人大代表在服务群众过程中加强与政府部门的联系沟通、千方百计帮助人大代表提高履职能力。其主要举措在于为代表“搭平台”——营造代表履职环境；与选民“接地气”——促进代表参与社区自治；为联系点“架天线”——推动解决群众急难愁问题[36]。

2.网络信息服务平台。有什么样的理念引领，就有什么样的创新增色。上海市人大常委会力图遵循代表网与公众网“两网融合”的理念，推动代表履职平台的定位更加明晰、功能开发更加符合代表的实际需求、与公众网的界限及交互更加明确。天津市庆有西里社区为打通代表联系群众的“最后一公里”，将代表联系群众创新性地纳入社区基础服务平台功能。他们把群众反映需要解决的问题用雷达信号标识出来，使代表视察调研的效果图片在这个显示屏上一目了然，让信息化的手段延伸到社区这样一个最小的单元[37]。天津市和平区搭建了集服务功能、联系功能以及激励功能于一体的信息发布平台、代表履职公共邮箱、代表工作子网站三个信息平台[38]。浙江省上城区各街道人大则融合“网组片社会服务管理平台”和社区网格单元制度，持续开展“人大代表进网格”活动，把履行基层人大职能、发挥代表作用与网格化社会管理贯通起来[39]。

3.微信、QQ、短信等新媒体互动平台。与看得见摸得着的“代表之家”同步运行的，还有用新媒体技术搭建的信息化履职平台。这种近乎“即时即刻”的互动方式，是其他的民意沟通渠道难以比拟的。滨海新区大沽街道人大的网上“代表之家”，即“人大代表之家微信群”，采取借助手机微信、电子邮件等信息平台的方式，及时进行沟通和联系。上海市在基本全覆盖设立实体性人大代表联络室的同时，进一步完善“上海人大代表履职平台”信息化和代表履职手机APP建设，做到更方便于代表“移动履职”[40]。河南省方城县人大创新履职平台服务流程，采取“人大代表通过短信服务平台提出建议——短信服务平台通过承办部门网站或其主要负责人的手机进行交办——承办部门通过短信服务平台向人大代表作出答复”[41]的平台互动程序。

（四）督促代表建议的办理

议案或建议是人大代表履职的重要成果，凝聚了代表们的心血与智慧。代表建议能否受到承办部门的重视和落实，直接影响到人大代表履职的积极性。针对有些部门的拖延、推卸、虚与委蛇等做法，一些地方人大采取了颇有成效的创新举措。譬如，安徽探索性地开展了上门督查代表建议办理工作，形成督办建议、专题调研、工作监督“三位一体”的工作模式[42]。天津市人大常委会形成了人大常委会主任督办、区长督办、部门督办、代表督办的“四办”机制[43]。天津北辰区人大常委会把代表建议办理情况纳入年终目标考核，把代表建议办理与全区绩效考评有机结合，作为责任单位工作业绩指标的重要内容，还增加了“承办部门是否按时办结”“办理过程中有无邀请代表面商”“办理结果满意不满意，是否需要重新办理”等内容[44]，使评估更具科学性和客观性。

四、结语

在民主政治建设不断推进的今天，人大代表履职促进已然成为一种趋势。它是针对当前人大代表履职实践中的实然与应然之间的矛盾所提出来的，是对我国人大代表履职体系的调整和完善。人大代表履职质量和实效受到来自人大代表自身、人大代表管理和服务机构以及外部环境等众多因素的影响，既存在代表角色定位模糊、履职虚化、能力不足等问题，也有相关制度设计不合理、运行机制不健全、履职平台无实效、建议办理难落实等方面的缺陷。针对人大代表履职中存在的诸多问题，本文归纳和总结了各地人大及其常委会在人大代表履职促进领域的创新实践和探索：第一，以完善人大代表履职制度为保障，营造良好的法制环境，规范代表的履职行为；第二，以建设人大代表工作机制为关键，健全代表履职运行体系，提高代表履职效率和水平；第三，以搭建人大代表履职平台为载体，优化代表履职环境，提升代表的归宿感、使命感和责任感；第四，以督促代表建议的办理为推手，促进代表建议落到实处，实现“结果满意”。

推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行。目前，我国在人大代表履职促进领域的研究尚处于初步发展阶段，未形成比较明确和清晰的分析框架，无法为顶层设计提供有意义的指导。首先，研究缺乏理论根基。由于人大代表履职促进领域的理论研究较少，无法为研究提供明确的理论指导。研究者颇为关注人大代表履职制度设计、运行机制等宏观性问题，忽视了对人大代表履职促进中的权力运作、资源分配、多元主体关系等实质性问题进行启发性研究。其次，研究仅囿于对地方实践的简单总结和分析，缺乏严密的逻辑思考和分析，难以促进理论的更新和发展。对人大代表履职促进的研究一般散见于各地方人大及其常委会工作实践的文献中，缺少专门性、系统性和有深度的研究成果。因此，在未来的研究中，研究者可根据我国人大代表履职的具体特点，借鉴其他国家代表或议员履职促进的有益经验和启示，在实践上不断创新发展，然后通过实践，逐步检验、完善和丰富人大代表履职促进的理论，再用理论指导实践，形成理论与实践相互促进的良性循环。

注释：

[1]戴维·米勒、韦农·波格丹诺著、邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第199、696页。

[2]杨琴：《人大代表履职保障问题研究》，西南政法大学硕士学位论文，2014年。

[3]张惠敏：《我国人大代表代表性缺失分析》，载《科学社会主义》2006年第2期。

[4]邱家军：《代表谁：选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第208页。

[5]阿克顿著，侯健、范亚峰译：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。

[6]周光辉：《论宪政的基本精神及其思想蕴涵》，载《社会科学战线》，1994年第6期，第126～130页。

[7]李伯钧：《人大代表行权履职读本》，中国画报出版社2013年版，第36页。

[8]郎友兴、路曼：《人大代表工作站提升代表履职的有效性研究》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期，第79～86页。

[9]邱全文：《人大代表发挥作用的思考》，载《福建理论学习》2008年第8期，第41～44页。

[10]覃剑：《创建新型代表工作机制强化代表履职责任意识》，载《人大研究》2014年第10期。

[11]李伟：《代表工作的实践与思考》，载《江淮法治》2015年第1期。