地方人大预算监督的实践与思考

曹子洪

解决预算监督形式化的问题，需要加强顶层设计，统筹规划，也需要地方积极探索，积累经验；既要克服无所作为、消极怠工思想，又要防止太过理想化，急于求成。本文结合江苏省盐城市人大工作实践，试图对当下加强和改进人大预算监督工作作一粗浅思考。

一、解决几个主要问题

首先要解决思想认识问题，这是前提。尽管预算法、监督法等法律对人大开展预算监督作出了规定，党的十八大对加强全口径预决算审查监督提出了要求，但这些规定和要求落实到实际工作中还有一个过程，需要克服诸多困难和阻力，其中首要的一条是思想认识问题，加强预算监督前提是人大领导想干敢干，前提的前提是地方党委特别是主要领导真正支持人大创造性地履行职责。理想状况是：有开明的党委书记，旗帜鲜明地支持人大开展预算监督；有精明的人大领导，理直气壮地履行人大法定职责。只要领导层面真正重视了，其他问题就迎刃而解，人大预算审查监督就会由程序性向实质性转变。

其次要推动细化预算编制，这是基础。过去预算监督不到位的一个重要原因就是预算编制太粗，以致于“内行说不清、外行看不懂”。改变这种状况，必须把监督关口前移，从预算编制环节入手，督促财政部门建立全口径预算体系，规范预算编制，早编、细编预算，确保提交人大的一般公共预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类，基本支出编列到款，提高预算的准确性和可审性。盐城市2015年实现预算全口径，提交人大审查的预算草案由原来的几十页变成了厚厚几大本，2016年还督促财政部门首次将城建等项目资金细化到具体项目，如市水利局部门预算除120页文字说明外，还包括各类表格近200页。

再次要有效整合各方力量，这是关键。自身监督力量不足，是摆在各级人大面前的一个现实问题，目前，江苏省各省辖市人大财经委员会组成人员一般不足10人，人大常委会预算工作委员会大多只有5～9人，人手少、专业力量不足是普遍存在的问题。一方面，亟需选配一些懂财税、审计、金融等方面的专业人员，充实到预算工作委员会，加强人大自身力量；另一方面，还要转变思路，善于“借力”，借助代表、专家及社会力量开展预算监督工作。在代表中筛选一批重点对象作为骨干力量，在财税、审计等部门选择一批专业人员作为特邀人员，建立预算审查专家咨询机构，借“外脑”发挥作用，特别是就一些专业性强的问题征询专家意见。借助专业力量开展预算初步审查，盐城市人大已经坚持了10多年，每年抽调10名专业人员，集中一周左右时间进行审查。这样做，弥补了人大自身力量的不足，提高了审查工作的效率和审查质量。

最后要强化规章制度建设，这是保证。监督法、预算法等法律规定比较原则和宽泛，亟需细化补充，增强可操作性，规范预算监督和管理。当前，在开展部门预决算审查的基础上，要总结经验，完善程序，尽快建立规范的预决算初审制度，以此为突破口，进一步完善预算审查监督制度，使人大预算监督工作制度化、规范化。同时，要督促政府及财政部门出台相关规定，规范各部门和单位的预算行为，把督促解决预算审查监督中存在的问题与促进制度建设结合起来，增强预算约束力。在市财政部门出台预算编制管理规定、财政资金支出管理办法等一系列制度的基础上，2015年市政府又出台规范政府投资项目管理试行办法，强化了预算管理的制度约束。

二、抓好几个重点环节

一是预算初审环节。初审对于预算监督至关重要，必须从头抓起。一要明确初步审查内容和程序。人大有关机构进行初步审查的是财政部门编制的预算草案初步方案，而不是已经经党委、政府研究同意的预算草案。在程序上，财政部门应将预算草案初步方案报人大有关机构初步审查，根据审查意见修改后，再报党委、政府研究。过去先报党委、政府研究同意再报人大初步审查的不当做法，导致人大初审意见很难被吸收。二要扎实开展初步审查。人大有关机构要邀请部分熟悉预算业务的代表及专业人员听取财政部门的情况汇报，在了解全面情况的基础上，对预算草案初步方案进行认真审查，既要审查支出项目，又要审查收入指标；既要审查资金安排的合法性，又要审查其合理性。三要注重审查结果运用。每次初审后，及时把审查意见反馈给有关方面，做好沟通工作，督促整改，不能一审了之。人大有关机构要将审查结果形成书面意见，经主任会议讨论后报党委、政府参考。为深化预算初审工作，2016年初，盐城市人大抽调10名专业人员，分成总预算组、部门预算组、项目预算组、综合组四个组，集中一周时间对市本级全口径预算和10个市直重点部门的预算进行审查，梳理出8个方面20个问题，提出4条建议，形成书面材料报市领导参阅。市委主要领导批示要求财政部门完善预算草案，进一步提高预算编制质量。人大有关机构认真跟踪督查，推动解决了一批问题。

二是预算执行环节。人大有关机构要加强与财税部门的日常联系，了解每月的收支情况，每季度要听取财税部门关于预算执行情况的汇报，掌握收支进度及存在的矛盾和问题，做好分析研判，提出意见建议；人大常委会要加强对预算执行情况的审议监督，督促政府及财政部门强化预算约束意识，加强对预算的管理和监督，传递压力和责任，促进各部门各单位坚持“有预算不超支、无预算不开支”原则，不得擅自改变预算支出用途，加强资金管理，提高资金使用效益。盐城市人大常委会每年7月底、11月底两次听取和审议政府关于预算执行情况的报告，督促政府及财政部门加强预算执行管理，提高预算执行的严肃性。调研和审议，也为开展预算审查监督打下了良好基础。

三是预算调整环节。预算法规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。预算调整本是很严肃的事情，但习惯上被认为是走过场，政府理直气壮地提请，人大顺理成章地批准。在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，要及时编制预算调整方案，并说明预算调整的理由、项目和数额。人大有关机构要就调整的合法性、必要性、合理性、真实性等进行审查，依法提出审查意见，为人大常委会审议批准提供参考依据。盐城市人大明确，预算执行中需作部分调整的，财政部门必须提前将调整方案报人大有关机构审查，由人大有关机构提出审查意见，经主任会议讨论同意后，再提请人大常委会审议批准，且预算调整一般在每年的10月份或11月份审议，有效避免调整的随意性和多次调整。

四是决算审查环节。地方各级人民政府提请本级人大常委会审查批准的本级决算草案要与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，一般公共预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款。人大有关机构要突出重点支出和重大投资项目资金的使用、结转资金的使用、财政转移支付安排、超收收入安排等内容，结合政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，审查决算草案是否做到收支真实、数额准确、内容完整，并提出审查结果报告。必要时，人大可以就决算中的重大事项或者特定问题组织调查。盐城市人大在开展决算审查前，提前与审计部门沟通，把人大关注的重点纳入审计方案，2016年还改变以往完全依靠审计部门的习惯，自己组织对市经信委、市水利局两个部门决算进行了抽审。

三、做好几个有机结合

一是预算与决算相结合。人大常委会对决算的审查和批准，实质是对年度预算执行情况的结果进行监督，要改变过去重预算轻决算、把预算决算割裂开来变成“两张皮”的不当做法，坚持预算监督与决算监督并重，把预算监督与决算监督紧密联系在一起，善于从决算中分析预算数、调整预算数、决算数之间的差异，检查各部门支出是否按照预算科目执行，找出产生问题的原因，判断预算收支的科学性、真实性、准确性、完整性，并把决算监督中发现的问题作为下年度预算审查的重点，促进预算审查监督有效开展。只有把预算监督与决算监督有机结合起来，才能更好地发现问题，推动解决问题。

二是审查与审计相结合。人大依法审查批准预算决算，审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，都是履行法定职责，发挥职能作用。将国家权力机关的外部监督和政府的内部监督有机结合，可以促进政府规范收支行为，强化预算约束，增强人大监督效果。没有审计，问题查不出，监督就流于形式；查出问题不整改，监督效果就大打折扣。人大要支持和促进审计机关依法加大审计力度，把充分发挥审计监督作用作为加强人大预决算审查监督的重要手段。要加强与审计部门的日常联系，交流情况，反馈意见，提高审计工作的针对性。对审计查出的问题，人大常委会要向政府提出整改意见，对审计工作报告提出审议意见，并通过听取和审议政府关于审计查出问题整改情况的报告等形式，加强跟踪监督，促进问题整改，强化审计约束力。

三是全面与重点相结合。预算审查监督时间紧、工作量大，必须坚持全面审查与重点审查相结合，突出重点内容，抓住主要问题和问题的主要方面，提高工作实效。对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，重点审查全口径预算编制的完整性、合法性、规范性、可行性，以及与预算有关重要事项的说明是否清晰等；对本级决算草案，重点审查预算收支平衡，重点支出和重大投资项目资金、结转资金的使用情况，超收收入的安排和使用情况以及部门预算制度建立和执行情况等。此外，还要抓好本级人民代表大会批准的预算决议、预算审查报告中所提意见和要求的落实，审计查出问题整改情况的监督，以及预算资金使用绩效的监督。

四是专委与专家相结合。预算审查监督是一项法律性、技术性、时效性要求都比较高的工作，各个环节都需要行家里手。目前，江苏省省辖市都成立了人民代表大会财经委员会和人大常委会预算工作委员会，力量也有所增强，但精通业务的专业人才不多，还很难对预决算实施全面有效的审查监督，特别是一些依靠专门委员会力量还不能有效解决，或者在预算审查的有限时间内一时还难以解决的问题，这就迫切需要借助专家的智慧和力量，邀请专家直接参与预决算审查监督工作，就某些方面提出意见，这样既能有效地发挥专家的参谋助手作用，提高人大预算审查监督的专业化程度，又能弥补人大专业人才不足问题，提高监督的水平，增强监督的效果。

四、积极探索几项改革

一是探索预算报告方式改革。现在各地召开人代会时，一般都将关于上年预算执行情况和下年预算草案的报告印发给代表，会上不宣读、不解释，而预算草案表数据内容又不详细，文字说明不清楚，代表想看看不懂，想问找不到人。建议探索由书面报告恢复为口头报告，在人代会上要作关于上年预算执行情况和下年预算草案的报告，同时安排专门时间就预算草案的主要内容作说明，让代表更好地理解、审议预算草案。如此重要的内容，在人代会上花点时间作专门报告，还是必要的。

二是探索预算审议方式改革。人代会期间，各代表团审议的重点往往都集中在政府工作报告上，而对预算草案很少顾及，有的代表甚至误认为只要审议关于批准预算的决议就行了。因此，除各代表团审议外，建议组织开展预算专题审议，邀请政府分管领导出席，财政部门负责人现场解答并听取意见。召开人代会前，从各代表团选择部分参加专题审议的代表进行集中培训，提前熟悉情况，做好审议准备。审议结束后，及时整理好代表建议交政府研究处理。此外，可以探索实行总体审议与分类、分项审议相结合的审议模式，便于代表扬长避短，提高审议质量。

三是探索预算表决方式改革。各级人大会议的表决事项大多实行“一揽子表决法”，选项有赞成、反对、弃权三个。如果代表对预算安排的大部分都同意，但对其中的部分重要项目资金安排不同意，这样的意见缺少反映渠道，特别是一些合理意见得不到体现。建议探索分项表决、单项表决和部门预算表决制度。比如，对代表意见比较统一的大部分预算进行一揽子表决，提高工作效率；对代表提出意见比较多的部分进行单项表决，表达代表的真实意愿。也可探索分为一般公共预算、政府性基金预算等分项表决，避免因代表对个别部分不满意而影响整个表决结果，更能起到实质性的监督作用。

四是探索预算信息联网改革。建立联网监督平台，强化信息实时互通，实现人大预算监督常态化。广东省级和地级以上市已全部实现人大财经委与财政、审计部门的联网，每一笔支出都进入人大监督的视野，通过这个联网监督平台，人大对政府预算执行的日常监督由周期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅，由对支出结果的了解转变为涵盖各环节的全过程了解。建议学习借鉴广东的做法，建立完善财政预算支出联网监督系统，并逐步实现可统计、分析、预警等用途，切实提升人大预算监督水平