山东政府引导基金的“杠杆效应”

王欣芳

山东省政府自2014年底设立省级政府引导基金以来，基金总规模已达1451亿元人民币（下同），居中国第2位。截至10月底，山东省省级政府引导基金已完成尽职调查项目490个、实现投资项目110个，撬动金融和社会资本600多亿元。

力诺特玻增资背后的财政杠杆

2016年6月，山东力诺特种玻璃股份公司（下称“力诺特玻”）获得首届新三板百强称号，这距离其登陆新三板不足一年时间。成立于1995年的力诺特玻是集特种玻璃研发、生产、销售于一体的高新技术企业，主要生产中低硼硅药用玻璃、耐热玻璃、电光源玻璃三大系列产品，目前是格兰仕、美的电器、乐扣乐扣、荷兰飞利浦、德国欧司朗等著名企业的核心供应商。

据了解，近年来国内日用玻璃市场需求量保持10%-15%左右的增长速度，根据行业发展趋势预测，国内对于中性硼硅玻璃的需求量年增长率可达到20%，预计到2020年国内需求量将快速增长至43亿只，项目产品需求空间广阔。另外，力诺特玻所生产的中性硼硅药用玻璃属于《医药工业“十三五”发展规划》医药包装指定材料，目前其生产工艺处于国内领先水平，符合国家相关产业政策发展战略，该项目对加强药用包装材料高端供给，加快我省医药行业产业结构调整具有重要意义。

基于其良好的业务发展势头和盈利能力，多家机构和社会资本均看好力诺特玻，不吝于为其提供资金和资源上的支持。今年三月，力诺特玻在新三板顺利完成第二轮定向增发，募集资金3696万元。

“我们第二轮是稀释了528万股，其中鲁信资本是428万股，占我们投资后的股本2.54%。”据山东力诺特玻董事会秘书詹从彬介绍，参与认购的鲁信资本市场发展股权投资基金，是山东省政府引导基金参股设立的第一支子基金。其对力诺特伯增资2996万元，认购428万股，占增资扩股后总股本的2.5%。

据山东力诺特玻总经理邵靖波介绍，鲁信增发力诺特玻确实有积极的推动作用，看到政府基金投入，大量金融和社会资本也相继跟进，“基本上陆陆续续有三四十家来和我们谈了”。投入资金一是用于加强市场拓展与营销，通过贴牌或出口增加产量与收入，提高市场占有份额。目前正与美国康宁公司洽谈代工，预计年增加产值6000万，增加净利1000万元；二是用于加强技术研发，改进生产工艺，降低生产成本，提高毛利率；三是用于补充流动资金，壮大力诺特玻资本实力，增强力诺特玻在特种玻璃制造领域竞争力，推动力诺特玻更好更快发展。

引来社会资本、伴随企业成长，子基金择机退出，收回后再滚动投入、循环使用：鲁信资本对力诺特玻的增资，恰是政府引导基金的管理运作基本模式的代表之一。

2014年底，山东省政府在全国较早出台了《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》，之后省财政厅会同省金融办等部门，陆续研究制定了《山东省省级引导基金绩效评价管理暂行办法》等11项具体配套制度，形成了全面系统、科学规范的引导基金管理制度体系，在制度建设方面走在全国前列。

“自2014年底省政府决定设立省级政府引导基金以来，经过相关省直部门、基金管理机构等各方面共同努力，山东省省级政府引导基金管理运作取得了重要的阶段性成果。”11月8日，在省政府新闻办召开的新闻发布会上，山东省财政厅副巡视员、新闻发言人高剑锋介绍，截至目前，我省省级共设立了19个方向的引导基金，批准参股子基金51只，基金总规模达1451亿元。今年6月国内知名股权投资服务机构清科集团发布了2015年各省政府引导基金综合排名，我省居全国第2位。

“四两拨千斤”，撬动社会资本逾600亿元

潍坊大洋泊车股份有限公司（下称“大洋泊车”）是一家专门从事机械式立体停车设备的研发、规划、设计、制造、安装和维修保养等业务的高新技术企业，是山东省第一家立体车库公司，目前公司国内市场份额居领先地位。

虽则市场前景良好，但企业和行业发展都需要大量资金注入。2015年12月底，山东中泰齐东信息产业发展投资中心和山东中泰齐东世华节能投资中心两只政府引导基金参股基金分别向大洋泊车投资2300万元和2000万元，认购541万股，占大洋泊车总股本的5.63%。

“以前政府虽然有专项扶持基金，但需要地方企业分享，资金分散后的扶持效果便有了折扣。”潍坊大洋泊车股份有限公司董事长李祥启介绍，“改革后，中泰这样的专业机构把相关资金集合起来进行投资。为了完成它对政府的承诺和责任考核，对全社会的企业进行详细的风险检查，选定目标把资金投进来。对我们企业来说没有利息没有抵押，确实感受到了政府对我们的一种帮扶。”

“我们在关键时候帮助企业成长，之后实现退出，用这些资金继续去支持其他企业发展，应该说这种财政资金的使用方式会更好而且更长久。”据齐鲁中泰资本管理有限公司董事长刘玉星介绍，政府引导基金参股基金投资后，基金管理机构利用自身智力资源和券商资源，积极推动大洋泊车资本市场上市，目前已启动国内创业板上市融资计划，上市后将进一步增强山东省在国内立体停车设备方面的领先优势，提升立体停车设备产业集聚度，增加中高端有效供给，补齐城区停车难短板，对我省深入推进供给侧结构性改革将起到引领、示范作用。

实际上，大洋泊车等企业已经享受到由扶持企业的财政专款改革成引导基金后的成效。而对政府来说，这一转变也很有深意。在高剑锋看来，政府引导基金把过去扶持企业的财政专款改为基金，变行政安排为市场运作、变无偿投入为有偿使用、变直接投资为间接引导、变单一扶持为综合扶持。在引导基金和过去财政专款分配方式的不同方面，高剑锋说，传统财政专款没有杠杆放大功能，投一块钱就是一块钱；而基金方式是政府资金和社会资本联合，政府通过参股、让利等手段，引导社会资本扩大投放，一块钱就变成了几块钱，甚至几十块钱，这样既发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，又为社会资本投资打开了广阔空间。

“另外，还有很重要的一点，就是基金模式通过市场手段运作，更公平、更专业、更规范，对于减少权力寻租、预防腐败也能起到积极作用。所以说，设立政府引导基金来支持产业发展，是财政资金分配方式的重大变革，具有多方面的创新意义。”高剑锋表示。

目前，我省政府引导基金已初步形成具备不同政策导向、涵盖各个产业领域的基金群。据统计，截至10月底，省级引导基金已完成尽职调查项目490个，完成上会项目172个，完成过会项目130个，实现投资项目110个，撬动金融和社会资本600多亿元。

拟打造3000亿元基金群

11月2日，省政府出台了《关于加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》（鲁政办字〔2016〕194号），提出“十六条”新政来进一步带动金融和社会资本出资，尽快形成总规模3000亿元以上的基金群，更好支持经济社会发展。

此次出台的“十六条”政策，打破投资领域分割格局，鼓励引导基金交叉投资。实行“门户开放”政策，鼓励引导基金以不超过自身规模50%的比例开展相互间交叉投资，拓展投资范围，丰富项目选择，解决部分基金投资范围窄、不同方向引导基金投资领域分割的问题。

同时，调整出资顺序，实行引导基金先行出资。发挥政府引导基金的引导示范作用，满足设定条件后，省级政府引导基金可先于其他出资人出资，更好地为机构募资提供增信支持，增强基金市场竞争和项目获取能力。

除此之外，还提出实施政策“组合拳”，提高基金运作效率；优化PPP基金架构和运作方式，增强基金竞争力；加大直投基金投资力度，促进资本市场加快发展；强化政府服务职能，打造包容规范的市场环境。

近年来，山东在推动产业升级、补齐发展短板、厚植发展优势等方面做了大量工作，取得了一定效果。但受国内经济持续低迷影响，全省经济下行压力仍然较大，当前稳增长、调结构、促改革、防风险的任务很重，需要积极财政政策继续加力增效。

“下一步，在做好现有各类基金管理运营的基础上，山东省将尽快组建一批大型产业投资基金。”高剑锋表示。

山东要加强与大型国有企业和具备实力的民企合作，加快产业基金设立步伐，着力支持装备制造、互联网+、节能环保、海洋开发、交通运输、医疗健康、文化教育等重点领域和关键环节。原则上每只基金规模不低于30亿元，力争总规模超过2000亿元。

高剑锋说，基金投资可采取股权、债权或股债结合等方式灵活开展投资，同时建立投贷联动机制，发挥基金增信作用，在项目层面吸引金融资本，金融机构可放大杠杆比例给予项目贷款支持。

对于基金投资领域，不再为基金设定具体投资领域和投资限制，针对工业转型升级等七大类投资方向，各基金均可平行投资、合作竞争。如资金来源主要是省外，投资地域限制也将大幅度放宽。

在基金投资阶段上，对基金不再作出具体限制，既可投早期，也可投中后期及后期；既可设立天使、VC、PE，也可设立Pre-IPO基金、并购基金等。

在基金退出机制上，基金存续期内，鼓励社会资本和基金其他出资人购买引导基金所持股份或出资权益，引导基金可以优惠价格转让退出。

在基金激励政策上，对投资进度快、综合效益好的子基金，引导基金可将部分收益让渡给基金管理机构和社会出资人，并对基金管理机构给予适当奖励。