大中型水库管理体制优化和管理机制标准化探索

2016-11-21卢林全宁波原水集团有限公司浙江宁波315100

浙江水利科技 2016年6期

卢林全（宁波原水集团有限公司，浙江宁波 315100）

卢林全
（宁波原水集团有限公司，浙江宁波 315100）

从水库功能的发挥出发，分析水库的管理需求与管理工作，对管理工作进行标准化提炼，提出从工作机构设置方案和人员配置标准；从水库功能发挥、管理需求、管理过程3个角度联合论证大中型水库的社会公益性质，提出在正确公益定位的基础上进行体制改革。通过分析，建议大中型水库的管理体制优化改革思路，向公益性事业或国企方向改革，并按此分析改革的标准化控制指标。另外，考虑到公益范围内经营性功能的发挥，提出与实体管理分离的资产经营方案。该思路突出了水库的公益性，水库功能发挥与资产资本运作互不干扰，符合整体需求，可供大中型水库改革借鉴。

大中型水库；管理体制；标准化

1 问题的提出

党的十八大以来，社会治理结构改革如火如荼，明确还公共事务管理以原来本色，事业单位和国有企业须分类定性，按本来属性进行不同方向改革。由于水利系统管理属于条块分开，大中型水库管理机构隶属于当地水利主管部门，各历史阶段各地都在积极探索改革。改革至今，各地的大中型水库管理机构形态不尽相同，在新时期下，改革势在必行，大中型水库管理体制的改革成为水利系统及全社会共同关注的焦点。能否确定相对统一的改革标准思路，被普遍关注。

大中型水库是水利基础设施，各个水库的工程特点和功能不完全相同，但总体功能基本一致，管理需求整体类似，管理体制改革可以形成相对统一的方案。围绕更好地发挥大中型水库功能的总目标，确定管理需求，对管理工作进行归类分析，确定管理性质、管理机构和人员组成，最终确定改革内容。

2 管理需求分析

大中型水库作为区域水利枢纽工程，功能是控制水风险、利用水资源，变水害为水利，同时实现生命之源、生产之要、生态之基重要作用，满足人们的生活、生产、生态需求。通常大中型水库有防洪、供水、发电、灌溉、生态5大功能。随着社会经济的发展，各个地区5大功能的重要性次序不断变化。由于水库下游经济的不断发展、城市供水需求的增加，特别是在沿海经济发达区域，人们对安全保障和生态质量的追求逐渐提高，水利工程3大功能（防洪、供水、生态）的重要性前移；由于发电量在电网中的比例减少、区域产业结构调整，导致灌溉受益面积减少，发电、灌溉2大功能的重要性逐渐弱化，发电作为防洪、供水、生态功能实现的手段而存在。

目前，大多数大中型水库的管理需求是确保水库安全发挥防洪、供水、生态等主要效益，兼顾发电、灌溉等附带效益。

3 管理工作标准化分析

按照水利工程的特点，分析水库功能的实现过程和具体管理工作，可得出大中型水库的功能实现关系（见图1）。

图1 大中型水库的功能实现关系图

通常大中型水库功能的发挥需要以做好安全管理为前提，根据需求做决策，通过操作水工、机电等设备设施，最终实现防洪、供水、发电、灌溉、生态等功能。根据以上过程，从管理需求出发，按照现行的专业分类，将具体工作分为以下几个方面。

3.1 水工安全管理

水库一般由筑坝蓄水而成，水工建筑物的安全是首要管理任务。为确保大坝安全，需要对大坝进行日常检查、观测、养护、维修等安全管理，管理工作需按照水利部颁布的SL 551 — 2012《土石坝安全监测技术规范》、SD 601 — 2013《混凝土大坝安全监测技术规范》进行。

3.2 库区安全管理

以保护资源为目标的库区管理是水库功能发挥的保障。库区管理包括协助政府对集雨面积内库区的水污染进行监控，以及对水库管理保护区域内的直接管理。

3.3 水库调度管理

水库调度是水库功能实现的首要环节，是在保证工程安全的前提下，运用水库的调蓄能力，按来水蓄水实况和水文预报，根据水库的主要功能，以水资源综合利用为原则，制定水库的长期、中期、短期、应急调度计划和方案，通过闸门泄放及发电放水等手段，蓄泄水库水量，使其发挥防洪、供水、生态、发电、灌溉等社会经济效益。水库调度是水库效益的源头和关键点。

3.4 发供电和供水设备设施的运行维护管理

水电是清洁能源，为了充分利用水资源，水库应尽量兼顾发电。在水库调度计划的制定中，发电放水是常规的水库水量控制手段。水库防洪、供水、生态、灌溉功能的高效发挥离不开长期的运行控制。如浙江沿海水库的防洪功能，通常需要在主汛前，通过发电降低水位、腾出库容，才能较好地发挥防洪效益；供水水库则要根据需水要求，留足保障库容以保障供水需求。操作上，每个时期，都要根据后期的气象状况和当下情况，合理确定调度方案，同时兼顾水电能源需求，通过操作发电供水设备设施，使水库功能得以发挥。

由上可知，水库功能的发挥要靠发电和供水等设备的运行，设备设施的运行维护是水库重要的日常管理工作。

3.5 防汛水力机械设备的运行维护管理

洪水来临时，日常的发电供水调度控制不足以控制合理水量，需要启用非常控制手段，通过闸门等水力机械设施来调蓄和排放水，以保障下游安全。通常防汛设备设施不经常使用，使用时间不确定，而在主汛期需要随时可用，若应急时不能使用，会造成严重后果。因此，确保防汛设备设施的完好可用是水库安全效益发挥的重点。

3.6 辅助综合管理

5大管理工作是水库功能发挥的直接环节，需要一定量的工作人员（管理主体）去完成，为维持正常管理，需要配套行政、财务、后勤等，综合管理也必不可少。

4 管理机构和人员配置标准分析

根据上述管理工作的内容，按现行社会专业结构分析，对水库管理机构的人才需求划分为以下小组。

4.1 水工管理组

应管理工作要求，水工管理组需由对大坝等水工建筑物的管理维护熟知的专业人员组成，依据工程的管理工作量来确定专业等级及人数，一般大(2)型水库3 ～ 5人。

4.2 库区管理组

库区管理组由对资源保护和水行政法规知识熟知的水政人员组成，根据工程的管理工作量确定人数，一般大(2)型水库2 ～ 4人。

4.3 水文调度组

根据水库调度工作的要求，水文调度组由对水文水资源利用技术熟知的水文相关专业人员组成，根据日常调度和应急调度需求共同确定人数，一般大(2)型水库3 ～ 5人。

4.4 机电运行检修组

因发电、供水、防洪等设施专业的相似性，2块管理工作可以由1组机电专业人员组成，根据设备运行的同时性要求、轮流检修维护来配置人员。一般大(2)型水库发电机组2台以上的，有一定数量的防汛闸门的，需要10 ～ 18人。

4.5 综合管理组

综合管理工作人员由主体人员的规模和工程的管理范围等确定，一般大(2)型水库12 ～ 15人。

综合各组的人员配置，不考虑联合管理，按单个水库管理需求进行分析，通常大(2)型水库的主体管理人员30 ～50人较为合理。

5 定性分析

水库主要分为公益性和经营性2大类，管理需求由安全保障、调度决策、操作实施、综合管理4个方面组成。管理工作分为水工维护管理、库区管理、水库调度管理、发供电及供水设备运行维护管理、防汛设备运行维护管理、辅助综合管理等。根据管理工作进行人员配置，可以将水库功能、管理工作、人员配置的关系描述为水库功能、管理工作和人员的主要关系（见图2）。

图2 水库功能、管理工作和人员的主要关系图

5.1 2种错误定位倾向

由于各地处置方式的不一致、水库经济效益的存在，定性上产生了一定的模糊概念，水库管理定位易产生2种错误倾向。

5.1.1 以财务来定改革

管理单位成立时，各地根据水库的供水、发电、灌溉等收益情况，确定了多种管理经费来源，没有收入的为全额拨款，收不抵支的为差额拨款，收益较好的为自收自支，有的为收支2条线，与其它非水利事业单位同属一个概念，并没有对水利事业单位进行单独分析，导致以财务定性来区分单位定性的错误。实际上，以非发电为主的大中型水库一般都确定为当地水利主管部门下属的事业单位，定性比较明确，但管理过程脱离了公益本性，成了养人单位，使社会对其公益性产生较多质疑。另外，在长期的水库管理过程中，管理错位或缺位，缺乏有效监督，导致了机构臃肿、人浮于事的现象，水库功能的发挥堪忧，为公益抹了黑，直接导致对水库公益性的质疑，有些财务改革就变成了去公益化改革。在各地对水库管理机构的改革探索中，有的承包经营，有的进行人员分流，有的推向市场。由于没有找准水库的定位，改革后，新的矛盾同时出现。有利可图的水库市场化后，国有资产流失，社会效益发挥低下；无利可图的水库没能回归专业管理的原貌，管理不顺。一些自收自支的水库事业单位，由于收入较少，运作难以维持，直接影响了水利工程功能的发挥，导致社会对水库事业单位公益性的怀疑，失去了信任。

自收自支的事业单位只是财务运作方式，而不是单位定性，去公益化的改革倾向是错误的。

5.1.2 非公益性定位

水库的供水、发电等带来了一定的经济收益，尤其部分水库出现了超额经济利润，经济效益相对突出，一般会使上级在对管理单位的工作考核中过分注重经济效益和企业利润，主观上强化了管理人员对经济效益的追求，带来社会对水库收益的资本化，各地政府以水库管理为平台进行资本化运作，淡化了水库的公益性，作出错误的经营性定位，造成了部分水库的过分经营，使其公益性被质疑。在水库的防洪、生态功能产生社会效益，其作用相对隐性，在水库安全遭到威胁后，防洪和生态功能才变得较为突出，因此，正常情况下大众较难体会其作用。供水、发电、灌溉使社会经济效益一体化，作为商品的买卖过程使其社会效益被经济效益遮挡，只有在水库安全遭到破坏时才作用明显。

经营性定位把水库的经济目标放在首位，而没有将公益性作为主要管理目的，导致水库公益功能发挥不足，都是错误的。

5.2 水库经营性功能的公益性分析

水库防洪、生态、灌溉的公益性功能定位没有异议，但经营性功能较明显的供水和发电，收益较少时，其经营性特征不明显，但收益较多时，容易使人误认为其以经营性为主，而不把公益性放在首位。但对供水、发电的经营过程进行分析，可以还原这2大功能的公益性本质。

分析水库的功能发挥和管理工作，可知经营供水发电的主要对象是量和价。水库供水量由供水对象的需求确定，是政府整体规划的结果，不是经营的结果；发电既是其它功能实现手段，也是附属产品，量主要由水库本身决定，也不是经营结果。水价、电价是政府以成本定价，不是市场定价，无法市场化经营。但政府在预算成本时，考虑了为今后建设工程配套的筹资等资本运作，及各水库成本单价的不平衡性，统一定价，难免会出现部分水库的超额利润现象，但不是总体现象。供水、发电的经济价值是公益功能满足后的自然产品，不是纯经营产品，供水、发电的量和价都不是经营的结果，由社会整体需求确定。因此，水库的供水发电也是以公益为主，附带经营性。

5.3 水库管理工作的公益性分析

分析图1可知，水库管理主要是实现防洪、供水、发电、灌溉、生态5大社会公益性功能的管理过程，出发点和落脚点围绕着公益性功能的发挥，政府在管理出发点上也经营性定位，特别是社会经济发展后，水库作为社会基础设施，必然由政府负责保障。供水、发电经营性功能只是其公益性功能发挥后的经济手段，是在公益基础上的附带经营，不完全以经营为目的。因此，在设置水库管理机构和管理人员时，应以公益管理类为主，适当兼顾经营性。

5.4 分析结论

水库主要的公益性功能为防洪、供水、发电、灌溉、生态，其经营性功能为供水、发电。其公益性是主体，经营性是附属的，即在实现公益功能的同时，经营性功能作为附带产品完成，不能以经营性功能主导管理工作，供水、发电即使无收益，供水保障与水力资源利用作为社会效益也应履行。

经营性本身是公益性的，收入也归政府主体，在政府财力不足以全部承担相关基础设施建设管理费用时，经营性功能可作为有效的资金筹措手段进行补充。大中型水库作为基础设施和国有资源，不能因为经济原因而民营化或私有化，否则以后要花数倍的代价收回，部分城市水厂已出现了低价卖出后高价买回的情况，教训深刻。

6 公益性改革和控制标准

在体制机制的改革中，大中型水库的公益性定位明确后，就可以明确改革方向与措施的相应标准。

6.1 公益性改革控制标准

确定大中型水库的公益性质后，水库管理主体应作为社会公益性事业单位或国有企业，接受水利行政主管单位的管理。但应明确以下控制标准。

机构的组建要严格按管理工作要求，并根据社会经济发展情况，动态变化。如自动化水平提高，可以减少相应人员，对联合管理的水库可以进行集约配置；在人数确定上，实行动态标准，定期审核，如每2 ～ 3 a重新核定标准人数。

管理主体公益性定位必须明确，对工作可靠性、连续性和效益发挥有直接影响的管理工作不能脱离公益管理主体。具体工作上，如工程安全管理、水库调度、库区管理等，配置的人员需要有一定的技术和管理经验，且工作的可靠性直接决定水库效益的发挥，应相对稳定，作为公益管理主体人员进行配置；水库的发供电、防汛等主体机电设备的操作，对可靠性要求较高，且工作量饱和，也应作为主体人员配置；综合管理工作的主要管理人员也应作为管理主体人员配置。水库管理主体的人员配置也是政府水利行业人才培养和储备的需要，可以提高水利服务水平。

工作分配上，部分养护工作等，采用管养分离的方式，采购物业化管理服务。工作量较清晰，技术及连续性要求不高的工作可以养护外包，寻求社会化服务，降低管理成本，提高管理效益，如绿化养护、清卫保洁、后勤服务、物业管理、技术咨询等。

政府对水库管理单位的考核标准要突出公益性，主要考核水库各大功能的效能发挥，即防洪、供水、发电、灌溉、生态的社会效益，兼顾供水、发电的经济效益，以此来衡量水库管理单位的履职水平。

水库的管理费用标准可由政府行业主管部门根据工作内容、机构人员配置来确定。标准确定后，根据各地财政结构，可由政府财政、水库收益来解决。关系理清后可知，水库的整体管理支出与收益不是直接相关的。

6.2 水库经营性功能发挥

水库的经营性功能也是公益性的，收益归财政。水库经营是社会主义市场经济的需要，也是资源管理的一种调节手段，在较长时间内都有存在的必要性，但其可以与水库的主体管理工作分离，回归附属本性，作为资源配置手段和资金筹措手段发挥作用。做法上，可以成立水库资产管理公司，但与水库具体管理工作分离，只作为资本运作主体，理顺资产所有权和债权债务关系，为社会基础设施建设提供资金支持，各水库的收益也回归社会公益本性，总体平衡，高效运作可提高供水、发电效益，补充社会财富，使社会整体受益。