西部民族地区旅游产业整合的法律对策

赵荣　张驰

摘 要 我国西部民族地区旅游资源丰富。伴随着“一路一带战略”的实施，西部民族地区的旅游资源进一步得到开发。本文对宁夏和甘肃的旅游资源的分析，提出西部民族地区旅游资源的整合战略，分析了西部民族地区旅游资源开发过程中的法律问题，并提出了相应的法律对策和建议，以保障西部民族地区旅游资源的整合开发，推动西部经济的发展。

关键词 西部民族地区 旅游资源 整合战略 法律对策

作者简介：赵荣，宁夏大学政法学院研究生在读，研究方向：法学理论；张驰，宁夏大学政法学院教师，副教授。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-266-02

一、西部民族地区旅游资源整合的必要性和战略思想

（一）西部旅游资源整合的必要性

随着“一路一带战略”的实施，国家对旅游业的大力支持，在国民经济的组成部分中，旅游业占有举足轻重的地位，但旅游资源还没有得到充分利用，旅游产业带动经济的作用未得到全面发挥。同时，在我国旅游业开发的过程中出现了许多问题，如对本地特色资源和优势认识不清，仿照其他地方景点和开发模式，造成景点风格雷同，使本地区的特色失去优势。政府对旅游产业监管不严，造成产业质量低下，浪费资源。近年来，在中央政府实施新丝绸之路战略，将旅游业作为重要的战略性支柱产业进行开发的背景下，旅游业成为西部地区的特色产业。旅游资源的数量、质量、功能在很大程度上决定着某一区域旅游经济发展的水平和潜力，研究旅游资源开发是旅游业发展中的基础性工作。 伴随提升西部旅游产业的整体需要及一路一带战略的需要，加强对西部旅游资源的整合，进一步提升西部旅游的品牌，增强竞争力，逐步走出适合自身实际的特色旅游资源开发之路很有必要。

（二）西部旅游资源整合的战略思想

旅游资源整合即对一切自然的和人文的旅游资源进行综合开发利用，使之成为一个有机体，从而吸引更多游客、产生更好的经济效益。西部的旅游资源尤其自然资源和人文资源历史和文化基础相似，为资源的整合提供了必要的前提。以宁夏和甘肃为例，这两个地方都是黄河文化的组成部分，它们同时在丝绸之路上，发挥两地的旅游资源的整合，使两者的资源得到最好的开发。西部民族地区旅游资源的战略具体如下：

1. 树立现代开发观念，摈弃传统观念：过去对旅游资源开发，人们总是针对当地的资源进行开发。旅游资源是客观存在与社会建构的共同产物，具有可拓性、可创造性和可再开发性。它的类型与范畴在发展和变化，价值与功能在拓展和延伸，结构与联系亦可变换和转化。 但随着社会和人们的需求变化，各种新的旅游形式逐步发展起来，如生态旅游的兴起。在西部的旅游资源的开发和利用中，摒弃传统的资源开发观念，树立可持续发展的观念，在立足本地资源的特色和优势，不局限于资源，借助资本，创意，技术和制度的优势，使本地的资源得到更好的开发，赋予资源新的生命力。银川西部影城是一个很好的创意例子。

2.加强政府之间的沟通，打破地区之间壁垒：西部民族旅游地区在开发资源和整合资源的过程中，政府应积极发挥领导和组织作用，打破地区经济壁垒，消除阻碍经济发展的障碍，实现商品和人员自由流动，包括人员的流动，旅游企业在各省之间的优惠，服务水平的保障，消费者权益的保障，建立统一的旅游品牌，邀请相关的专家进行论证两者共同的开发方法，加快资源的整合开发。

3.旅游企业的集团化发展：旅游企业集团的发展极大的减少企业费用，节约市场竞争费用，增强市场竞争力。在西部的旅游资源的整合中应发展旅游企业集团化，避免各个小企业之间相互竞争，培育一批全国性、区域性的大型旅游企业集团。政府应支持有文化背景民营企业加入旅游资源开发，加快传统旅游业向新型旅游业的发展。比如旅游企业可以提供西部黄河文化线旅游和丝绸之路之游，游客可以同时到好几个省份之间进行游玩，使游客在旅游过程中享受到优质的旅游服务，提升旅游的舒适度。

二、西部民族地区旅游产业发展的法律对策

西部民族地区旅游资源的法律问题：

（一）立法范围太窄，旅游资源保护不全面

宁夏于2007年施行《宁夏回族自治区旅游条例》， 2014年施行的《银川市旅游促进条例》针对银川市范围内的具体旅游资源加以列举并明确规划方式方法。对不同的旅游资源分别立法如：《宁夏回族自治区泾河水源保护区条例》、《银川市历史文化名城保护条例》等。这些法规从不同的角度与旅游法一起组成了旅游资源保护的法律规范体系。

甘肃于2012年施行的《甘肃省旅游条例》， 该条例规定了旅游规划和建设及旅游促进与发展，管理与保护。在保护方面对不同的资源立法，如《甘肃省湿地保护条例》、《甘肃省文物保护条例》，这些法规和规章从不同的方面规定和保护当地的旅游资源。

从宁夏和甘肃的地方法规和规章中可看出，对于旅游资源的开发与保护都是以本省的旅游资源条例中原则性的规定为依据，这两个省份中只有银川市制定了旅游条例，而其他的市都没有制定旅游条例。在具体的旅游资源中仅有贺兰山岩画、西夏王陵、湿地，敦煌莫高窟，麦积山著名的景点进行了专门立法保护，而众多的自然、人文旅游资源并没有相关的法律进行保护。

（二）民族地区文化旅游产业法律规制不完备

西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，是保护西部地区民族文化的必然要求。旅游资源开发者受利益的驱使和文化素质的影响，不深入了解民族文化，未将民族文化的精髓展现在游客面前，有些开发者为吸引游客的眼球和心理，将有些民族本来优秀的文化进行变相的理解，把优秀的文化当作糟粕来展示，这样严重歪曲了民族文化的本来面貌，同时深深的伤害少数民族的感情，因此，有必要对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制。

（三）执法主体不明，执法人员意识淡薄

以宁夏和甘肃的旅游条例为例，两省的条例都规定，政府旅游管理部门，负责本行政区域内旅游业的指导、监督和管理工作。其他部门应加强协作，做好有关的旅游管理和服务工作。因此，在资源的开发与保护中，旅游管理部门与相关部门交叉管理。这样的法律规范最终将导致争相管理或互相推卸责任，使执法效率不佳。

西部的旅游资源遭到破坏与执法人员的执法意识淡薄有很大关系，旅游管理机构成立晚，行业管理、监督未能有效发挥，加之执法人员素质参差不齐保护资源的意识弱，造成景区开发过程中，破坏景观统一性，乱挖乱建现象普遍。

（四）缺乏资源整合的法规

现在西部各个省份都制定了自己的本省的旅游条例，法律条文中规定的自己本区内的协调统筹发展和旅游资源的开发，在对其他省份的旅游资源开发，保护和协作方面仍然是法律的空白部分，在西部的大开发战略中，西部各个地方的资源统一整合开发和利用，已成为不可阻挡的历史趋向，且资源的整合会使旅游资源得到充分利用，拉动各省区的经济发展，对后面的资源整合开发过程中的法律依据和矛盾纠纷的解决起着重要的保障作用。

三、 西部民族地区旅游资源产业发展的法律对策

（一）完善西部民族地区旅游产业的法律体系

西部民族地区旅游产业的发展需要法律的支撑和保障，首要条件是要有法律依据。我国已制定并实施了《旅游法》，国务院颁布了《关于加快发展旅游业的意见》和《关于促进旅游业改革发展的意见》，同时各地制定了一些地方性法规及规章。但是西部民族地区关于旅游的地方立法仍然不足。

当下需要民族地区依照法律的规定，充分的行使立法自治权权利，积极的制定相关的法律来保护民族地区的特色旅游资源，对非物质文化加大保护力度，确保非物质文化人的经济权利。使优秀的文化得到保护。同时要完善经营者的权利和义务，对经营者尤其是旅游企业的不法行为处罚进行规定。以更好保护当地的旅游资源可持续发展。

（二）建立西部旅游资源整合机制，协调西部的旅游资源开发

随着一路一带战略的深入实施，整个西部地区的旅游资源开发不应该只注重本区域的开发，更应该具有全局的观念。2012年国务院发布关于旅游业发展工作情况报告，报告指出我国旅游业发展面临重大机遇和挑战，为加快旅游业发展，国务院将设立专项投资，加大对旅游业发展的政策支持。在这个背景下，西部旅游资源开发应抓住机遇，西部各省区应联合建成一个负责西部旅游资源开发整合的机制。2015年7月1日，青藏铁路沿线旅游推广联盟正式成立，由甘肃、宁夏、青海、西藏等17个省份共同发起，今后将围绕整合开发适合的境内外游客系列旅游产品，对旅游资源整合做出了初步尝试。

对于西部旅游资源整合机制中应该协调西部各方的利益，规定西部资源统一开发的基本原则，消费者的权利义务，西部旅游资源的统一规划和开发中政府以及各个主体的义务和责任，对旅行社的设置的要求和经营的权利义务，景区的建设和开发、规格的要求。旅游服务合同的相关要求，旅游安全的保障，旅游的监督和纠纷的解决机制和相关的责任制度。在跨省的纠纷中明确各个省份所负义务，防止各个省份相互推脱责任，损害旅游者的权益。明确可持续发展的战略，合理的开发当地的资源，避免过分的追求经济效益而忽视环境的保护，使资源得到持续有序合理的开发。

（三）明确执法主体，提高执法人员的法律意识

现行的法律的规定民族地区的旅游资源的保护开发和利用是主要由旅游资源管理部门负责，其他部门应加强协调，这样的规定会使管理主体相互交叉管理，因此我们建议政府应该成立一个专门负责旅游资源管理开发利用的部门，由该部门全权负责旅游资源的开发，避免与其他的部门相互管理，提高执法的效率，加快西部民族地区的旅游资源的开发、利用和整合。

在旅游资源的开发过程中，同时应提高执法人员的执法素质，培养他们的法律意识，尤其是对旅游资源的保护意识，在对旅游资源的开发过程中，应完善的开发机制，对资源进行评估及后期的法律监督。使资源开发得到法律的保护。我们坚信，在大家的共同的努力和监督下，西部民族地区的旅游资源得到更好的开发和整合，推动西部民资地区的经济发展。

注释：

杨桂华、陶犁.旅游资源与开发.昆明：云南大学出版社.2010.39-44.

李庆雷、赵红梅.旅游资源的可拓性及其方法论意义.人文地理.2012（3）.125-130.

2007年3月29日自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，自2007年5月1日施行.

甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第23次会议于2011年9月29日修订通过《甘肃省旅游条例》，自2012年1月1日起施行.

雷晓萍.西部民族地区文化旅游产业发展的法律规制.中共山西省委党校学报.2012.

参考文献：

[1]唐官莹.西部民族地区旅游业发展问题研究.天津大学.2008.

[2]曲青山.挖掘西部民族文化资源.光明日报.2004.