关于国有土地上房屋征收的法律问题探讨

摘 要 本文从国有土地房屋征收中的法律关系做了简要的阐述，分析了协议价购和公益决定的程序，对于研究国有土地房屋征收法律问题研究有一定的参考价值。

关键词 房屋征收 法律问题 国有土地

作者简介：朱伟静，天津市宝坻区法律援助中心。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-189-02

关于国有土地房屋征收的法律问题，在本文的论述中围绕着我国颁发的两部相关法律文件展开，分别是《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地房屋征收与补偿条例》，在正文论述的时候，作者将用《拆迁条例》以及《征收条例》作为这二者的简称出现。将《征收条例》和《拆迁条例》二者进行比较，我们知道在立法理念之上，《征收条例》具有明显的优势，在《拆迁条例》的基础上取得了很大的进步，关于很多比较重要的土地法律问题都给出了明确的回应。只是，就事实而言，在社会实施中《征收条例》的表现不尽人意，我们可以通过2011年上半年就被公开的11起强拆引起人员伤亡的实例看出其恶劣影响。所以，本文以此为话题，展开讨论，对《征收条例》还存在的一些不足之处给出个人看法，并对其做出了一些展望。

一、国有土地房屋征收中的请求人和决定人

关于征收决定关系，《征收条例》虽就房屋征收决定作了一些原则性规定，但就如何启动征收决定程序却未置一词，有待进一步的研究求证。征收是一项法律活动，其关系复杂被归纳为复合性法律关系，其主要的关系有两种：征收补偿的关系和征收决定的关系。其中征收决定关系有两个主体：征收请求人以及征收决定人。在《征收条例》中，关于决定关系就只是给出了简单的原则性问题，关于决定程序和处理方式只字未提，这就表明了立法之人并没有很明确现在的房屋征收形式，也没有意识到征收请求人所代表的法律地位。

（一）征收请求人

所谓征收请求人，顾名思义就是指有权利对房屋提出请求的人群，是整个征收行动的出发点，也是活动的发起人。在《征收条例》中，并没有关于征收请求人的准确定义，所以大家众说纷纭，很多的学者把整个征收活动的参与人员归纳给四个类，分别是：协助人员、征收人员、被征收人员以及实施人员，这样就忽略了征收请求人的角色。这样的归纳就不能视为准确的归纳，也违背了征收法理的要求。

（二）征收决定人

所谓征收决定人，是除征收请求人之外的另一个征收决定关系主体，其指代的是对房屋征收活动进行审核之后给出最后决断的参与者。这里容易将征收决定人与征收人混淆，这是两个不同的概念，前者只是拥有征收决定权的参与者，而后者是拥有征收权的参与者。法律文件规定，征收权只归国家所有，而国家把征收决定权分给了相应的地方政府。在这里，我们简单对征收决定人职责范围内的问题进行说明。首先，征收决定权是国家给相应地方政府的政治权利，当地政府不应该在没有法律根据的前提下随意将其委托于其他主体，土地的征收是一项财产剥夺的制度，必须要保证被征收人的合法权益，所以说发动着也不应该是人民政府之外的部门；其次，征收要严格按照“属地管理，分级负责”的规定，关于设区的市一级市辖区的征收决定权问题，应该由其人民政府一起享有，而只是给当地市级人民政府并不合理。而关于这项决定权具体如何分配，在《征收条例》中也并不明确，这意味着遇到具体的问题应该是他们自主去协调和决定，法律不做明确规定；最后，法律中并没有对市县级的各类经济及技术开发区委管会授权征收决定，所以很多学者不赞成他们持有征收决定权，但是在实际的征收活动中，很多地方政府是赞成其享有征收决定权的，作者认为他们并不是以及地方人民政府，应该严格遵照法律文件的指示，不能给予其征收决定权。

二、协议价购和公益决定程序

《征收条例》的颁布，在《物权法》的基础上增加了关于公共利益界定的相关内容，其中有两点明显的进步：第一，明确了比例原则，采取的表达方式是“确需征收房屋的”；第二，明确清晰的将公共利益的具体情形罗列出来。关于这第一项进步，是立法的重大突破。不管对于哪个国家来说，比例原则都必须要遵循，这是一个国家法治的基本原则。比例原则不仅仅是说说而已，内容上对公共利益的规定必须要相应的机制去落实和保障。只是美中不足的，《征收条例》的法律文件中没有给出贯彻落实比例原则的具体方法。作者认为，要做到比例原则的落实工作，应该要建立的程序机制有两种：协议价购和公益决定程序。

（一）协议价购程序

首先我们来谈谈第一种程序机制，所谓协议价购程序就是采取市场公开的形式，交易双方进行平等协商和等价交换，来达成交易。中华人民共和国宪法对私人财产进行了保护，所以只有在自愿的前提下才能进行财产的市场交易，哪怕是公共利益也不能越界而行。在实际的生活需要中，必要的征收权发动之初，就需要一个协商的过程，将财产保护的法律权利和国家征收权之间的矛盾进行化解，以和谐的方式顺利完成征收活动。新中国建立开始，我国经济就以社会主义市场经济为主要成分，财产权的再分配必须借助其市场取得这一主要方式。如果这一项工作只需要借助市场交易的手段就可以得到解决，就没有必要强拉国家的力量进行干预了。《征收条例》明确指出了征收活动的补偿和协商原则，那么我们就可以顺理成章的在征收请求之前进行平等谈判交易，和谐的取得房屋所有权，协议价购程序也应该理所当然的成为征收申请提出前必要的工作流程。作者认为，国务院应该颁布相关的法律规范文件，明确给出协议价购程序的内容和基本原则，在达成自愿协议之前，征收申请人不能进行房屋土地征收的申请；相关部门不能处理违背自愿协议的征收申请，申请人必须出示交易自愿的证明文件。协议价购程序的建立，是真正实现公共利益的有力武器，在极大程度上减少了“寻租利益”现象出现在征收程序中。

（二）公益决定程序

对于我们说的公共利益，我们可以将其定义为程序性的概念，也可以将其定义为实体性概念。在我国学界一直希望从实体上来对公共利益进行定义，但是至今依然没有一个统一的标准对公共利益界定这个问题进行合理的解释。所以有必要建立一个独立的公共利益程序来规范房屋征收。在这里公益决定程序是一个不错的方法，建立起来这样的一个独立程序给征收权的源头进行了界定，避免了不合理征收的发动，也为征收活动的提出提供了合理统一的基础条件。在建立公益决定程序时，关键要解决两个现实问题：一是决定的司法审查问题；二是如何解决决定程序的问题。

《征收条例》文件中没有对公共利益给出明确的规定，这是一项法律漏洞，地方人民政府可以任意发挥，因为文件给他们留下了很大的操作空间。我国市场经济建设至今，城镇发展多表现出“大跃进”的形式，很多规定都没有具体实施或者在日常管理工作中并没有严格遵照国家的规范，领导者们一手遮天的现象层出不穷，这样的社会形态根本就无法保证公共利益的前提。这个时候，公益决定程序的出现就十分必要了，作者认为，征收申请提出之后，首先就应该进行公益决定程序。这项工作包括两个部分，分别是公益调查和公益听证。所谓公益调查就是地方政府及具有决定权的相关部门都应该进行实质审查，听取群众的呼声，收集实时情报，为下一步的公益听证打下基础。公益听证工作房屋征收部门应该主动召开，并且邀请所有相关部门负责人参加，听取大家的意见和人民的诉求，最终做出合理的房屋征收决定。

综上所述，房屋征收的法律问题涉及到的问题比较复杂，转念想想，这些问题是因为什么引起的呢？很多的可能性因素都是导致这一问题的原因，包括人地关系、施政模式、土地财政以及历史惯性等等，并且有一个我们无法排出的原因就是：《征收条例》自身的不完善。在《征收条例》的内容中，只是简单的用了三十五个条文就囊括了房屋征收的相关法律规范，并且规定着维护公益、规范征收、保障私权这三个大内容，这似乎有些“微言大义”。这势必会造成法律文件并不科学，并且没有好的可操作性。作者认为，即便颁布了《征收条例》这一房屋征收的特别法律文件，也没有引起房屋征收问题很大程度的改善，而只是带来了房屋征收问题改革的开始，还需要做更多的工作去完成房屋征收法律工作以取得阶段胜利。

参考文献：

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