“一带一路”下的海上安全合作的法律问题研究

顾泽平　吕志杰　缪昕夙　刘玮

摘 要 海洋是各国经贸文化交流的天然纽带，共建“21世纪海上丝绸之路”，是全球化形势下，中国连接世界的新型贸易之路，其核心价值是通道价值和战略安全。但是目前来自传统安全问题如军事威胁、非传统安全问题如海盗问题、恐怖主义、海洋环境破坏等都在威胁着海上安全。为此，“21世纪海上丝绸之路”沿线各国有必要在遵守国际法的前提下，寻求深度的海上安全合作。

关键词 海上丝绸之路 传统安全 非传统安全 海上安全合作

基金项目：2015年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目，项目编号： 2015-BZX-129。

作者简介：顾泽平，西南政法大学国际法学院本科；吕志杰，西南政法大学民商法学院本科；缪昕夙，西南政法大学国际法学院本科；刘玮，西南政法大学经济法学院本科。

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-163-04

近年来，世界各国对海上安全问题的关注度越来越高，围绕海洋控制权、海上事务主导权的竞争愈演愈烈。中国正处重要战略机遇期，在海上安全问题上也备受挑战。2013年10月，习近平总书记访问东盟国家时提出了建设“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。此次海上合作连通东盟、南亚、西亚、北非、欧洲等地区，面向南海、太平洋和印度洋，覆盖范围广。“21世纪海上丝绸之路”的提出对中国来说无疑是一个机遇，但是这一区域中的海上安全问题也面临着挑战。

一、海上丝绸之路的传统安全挑战

传统安全挑战是国家所面临的军事威胁及威胁国际安全的军事因素。根据威胁程度的大小，可以将传统安全划分为军备竞赛、军事威胁和战争三类。自冷战结束后，世界范围均未出现大规模的战争和军备竞争，因此在当下的国际局势中，军事威胁是我们面临最大的传统安全挑战。

（一）大国战略角力

海上丝绸之路贯穿了东南亚、南亚、西亚和北非这些世界能源、军事战略要地，沟通了太平洋与印度洋的海上战略通道，面对各方的利益冲突以及威胁，一些大国可能会采取相应的措施，来牵制中国的海上丝绸之路。其中，我们应该注意美国及紧随美国其后的日本等国对我国海上丝绸之路的态度和所采取的措施。

自美国推进“亚太再平衡”战略以来，美国在安全上积极推动建立与地区盟友及伙伴的军事联盟，在政治上靠近和拉拢中国周边国家，在经济上打造具排他性质的“跨太平洋伙伴关系协议”（以下简称TPP）， 此外，早在2011年7月20日，美国国务卿希拉里在印度钦奈宣布美国将致力于复兴丝绸之路。 这些举措被中国视作全方位遏制和打压中国的战略手段。

通常紧紧随美国脚步的日本面对中国的“海上丝绸之路”战略，在日本国内引发了讨论。在日本，有相当一部分学者对中国的“海上丝绸之路”战略表示谨慎和警戒，认为中国联合陆上与海上两重力量，改变地缘政治格局，有牵制日本的实际效果。日本基于上述担忧，在外交策略上也在做出相应的调整，在安全方面，日本着力加强海洋安全合作。“日本将不间断支援东盟保卫海洋的能力”，配合美国重返亚太战略，开展“日美+X”合作。对此，有学者认为日本积极推动其“战略外交”，对中国推动建设的“一带一路”构想和周边依托带形成冲击和干扰。

（二）区域国家的反制

印度地处印度洋的中北部，是沟通中东与东亚之间贸易航线的重要咽喉。近年来，印度试图不断刷新自身在印度洋和南海的“军事存在感”。因此，“印度对于中国丝路政策的态度”是研究“海上丝绸之路”建设的重要问题。中国提出“一带一路”倡议后，受到了国际社会的广泛支持。然而，在地区大国中，印度却一直持谨慎或怀疑的态度。印度社会主流的分析认为，“一带一路”是中国的大战略，可能由此导致中国进入印度的南亚“后院”，给印度带来长远的战略忧患。 况且，印度一直将印度洋视为印度的洋，试图在印度洋区域称霸，这也给中国在印度洋区域实施海上安全合作增加了不少难度。

（三）南海问题

南海问题，主要是指南海周边国家对南海各岛礁的归属以及海域划分上的分歧与争议。目前，与中国在南海问题上有争端的国家有越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱，南海问题事实上已趋向国际化，多个国家瓜分岛礁的态势已经形成。近年来，南海问题还在不断升温，从菲律宾通过法案将我两处岛屿划入领海基线到中菲南海仲裁案，无不证明南海问题十分严峻。南海问题处理得妥当与否是“一带一路”能否在沿线区域继续推进的关键。

二、海上丝绸之路面临的非传统安全威胁

除了传统安全的挑战，“一带一路”战略实施过程中必然也会面临非传统安全的挑战。所谓非传统安全是相对于传统安全而言的，主要集中在非政治军事领域的安全问题。20世纪中叶起，生态恶化、环境污染、疾病传染、资源开发等问题进入安全研究的视野，21世纪过后，恐怖主义、海盗猖獗、金融危机、信息安全等问题成为和传统安全齐驾并驱的安全研究议题。

非传统安全具有以下四个特点：第一，跨国性。随着全球化趋势的加强，非传统安全往往突破国界，牵涉范围广，每一个国家都可能成为受害者，因此，这也是应对非传统安全应当加强国际合作的主要原因。第二，暴力与非暴力。传统安全具有暴力的特点，非传统安全一方面具有暴力的特点，比如恐怖主义总是采取枪击爆炸等暴力手段使公众恐慌，但另一方面具有非暴力的特点，比如疾病传染、生态破坏、人口发展等问题虽然也具有危害性，但并不会给公众带来直观残忍的视觉冲击。第三，安全主体的多元化。非传统安全问题对人的生命、社会生活、国家安全乃至全球安全均产生了威胁。第四，社会性。许多非传统安全问题都是由社会问题引起的，但其危害往往有别于传统的军事威胁，它们首先威胁的多半不是国家的主权，而是人的生命和社会秩序。下面以海盗问题、恐怖主义以及海洋环境问题为例，具体阐述“一带一路”可能面临的非传统安全困境。

（一）海盗问题

海盗的定义有广义和狭义之分，狭义上的海盗指《联合国海洋法公约（1982）》第101条的规定，即在公海上或者在任何国家管辖范围以外的地方发生的任何非法的暴力、扣留和掠夺的行为。广义上的海盗指国际海事局给出的定义，即登临任何船只、企图偷窃或实施其他罪行、有意图和能力适用暴力的犯罪行为。 此定义不仅包含了公约上的海盗行为，还包含了对在领海、港口和锚地的武装攻击。通常所讨论的海盗指的是广义上的海盗。

海盗以劫持过往船只，直接掠夺船上财产或者要求高额赎金为手段，最终实现获得经济利益的目标， 它的危害不言而喻。2010年8月2日，沙特央行特批2000万美元以赎回被索马里海盗扣押的沙特船只，这笔交易成为索马里海盗获得的最高单船赎金。据《亚洲地区打击海盗和武装劫船合作协定》（ReCAAP）信息共享中心（ReCAAP ISC）披露，2015年1月至9月期间亚洲共有161起海盗及武装劫船事件记录在案，这表明相比2014年事件总数增加了25%，创五年来新高。反海盗机制的探索与实践从未间断，但是海盗事件数量在不定时期不同海域有升有降，呈现出反复性与不确定性。

（二）恐怖主义

国际社会中所指的恐怖主义指某些极端分子为了政治、宗教、种族、意识形态的目的，采取有别于战争的暴力手段，针对不特定人群和物体目标，意欲造成国际恐慌的袭击暴力行为。2001年美国发生“九一一”事件，2002年印度尼西亚发生“巴厘岛”事件，2014年昆明火车站发生砍人事件，恐怖主义已经对人类的生活产生了严重威胁。近几年的海上恐怖事件频频发生，这对我国海上丝绸之路的开辟必然也是一个挑战。

（三）海洋环境问题

海上丝绸之路的建设无疑会使得地区贸易往来更加频繁，由此产生的海洋环境问题也越来越多，例如大型油轮失事造成石油污染，过度开发导致海洋生态失衡，过度倾废造成的污染问题等等。

三、“一带一路”海上安全合作的具体措施

面对“一带一路”下海上安全合作中存在的传统安全和非传统安全的威胁，对症下药，可以采取相应的措施。

（一）合作应遵循国际法基本原则

1. 坚持和平共处五项原则：和平共处五项原则是国际法的基本原则，是中国处理同世界各国关系和国际事务的基本准则。“一带一路”海上安全合作的大背景下，中国仍然要坚持和平共处五项原则，为中国同海上丝绸之路经济带沿线国家的合作打下基础。

坚持“互相尊重主权与领土完整”原则。中国与沿线国家要在“主权平等”的基础上公平、自愿地协商合作事宜，争取在多个领域进行广泛的合作。

坚持“平等互利”原则。21世纪海上丝绸之路不仅是中国实现伟大复兴的重要途径，也是沿线国家发展的大好机会，因此从整个沿线地区的海上安全出发，各国发挥各自优势，取长补短，协调国内政策，并认识到国家在地理位置和环境资源方面的优劣，适当采取“差别待遇”，力争事实上的平等，寻求多方共赢。

2. 发展性原则：和平与发展是当今世界的两大主题，因此中国在与周边国家进行海上安全合作的过程中应将共同发展作为实施一切合法手段和解释一切事项的基本取向。

（二）建立多元的海上安全合作方式

面对“21世纪海上丝绸之路”下存在的顽固的传统安全威胁和新型多样的非传统安全威胁，应对症下药，采取相对应的合作方式。

1. 应对传统安全威胁采取的措施：

（1）搁置争议，共同管理。对于传统安全问题，可以“搁置争议，共同管理”，即在一些敏感的领土主权纠纷问题上先搁置争议，而面对共同的安全问题可以共同管理。 我国应该强调 “海上丝绸之路”的非战略性、合作性和非排他性。 积极创造更多的海上公共产品，建立新的海上合作制度。

（2）促进与沿线国家战略的对接。中国的“一带一路”政策目前只是国内提出的制度性构想，若想真正实现海上安全合作，还应该考虑与沿线国家的战略进行对接。

以印度尼西亚为例，印尼总统佐科上任后，他便提出建设海洋强国和“全球海洋支点”战略，该战略是对印尼发展方向的大调整，主要内容包括重树海洋文化，维护和管理海洋资源，构建海上高速公路，发展海洋外交，以及加强海上防卫能力五个方面。其中不少内容与中国的“一带一路”政策不谋而合，“一带一路” 也将基础设施互联互通作为建设的优先领域，在海上以重点港口为节点，共同建设通畅、安全、高效的运输大通道。因此，印尼的“全球海洋支点”战略引起了中国国内的广泛关注，并作为与中国提出的“一带一路”倡议的战略对接，写入了2015年3月发布的《中国与印尼关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》当中。

目前，21世纪海上丝绸之路的许多沿线国家都在出台了相应的政策，如越南的“两廊一圈”规划、印度的“香料计划”和“季风计划”等，这些政策有些还尚未成熟，但是都与中国的“一带一路”政策有重合的地方，中国应该积极与这些国家开展对话，促进这些政策与“一带一路”的对接，共同开展海上安全合作。

（3）建立海上安全战略支点。战略支点是指在次区域的、区域的、跨区域的或全球的多边合作框架下，通过战略性的双边互动、交流与合作，能有效发挥全局的或关键的支撑作用，并能对多边合作其他各方产生积极的示范、引导和激励效应，从而切实保证多边合作进程稳定、和谐、有序的国家或地区。

在较早的一段时间里，中国为了抵制某些大国炒作的“珍珠链战略”之说 ，各界都对建立海外军事战略支点的讨论十分谨慎。但是随着习近平总书记对“一带一路”的提出，建立海上安全战略支点的重要性和紧迫性也就不言而喻了。第一，建立海上安全战略支点是为了响应海洋强国这一政策。十八大报告中提出，“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”，面对海上风云变幻的局势，合作有时也难以维护国家权益，因此建立海上安全战略支点不仅是合作的一种方式，也是一道强有力的保障。第二，建立海上安全战略支点是为了抗衡美国“亚太再平衡”战略及其军事同盟体系。在2014年末，美军在新加坡部署最新的濒海战斗舰；2015年4月8日，美日防长会晤达成了将对南海地区实行联合巡逻的共识；美国助理国务卿拉塞尔不久前就提出“南海新论”：拥有南海岛屿主权的各国必须厘清模糊，不应以国民情绪和历史作为解决问题的依据；2015年6月，继美国和日本有着亲密的防务关系之后，美国和越南又签订了《防务关系的共同愿景声明》，该声明声称美国将和越南一起共同致力于维护东南亚和亚太地区的和平与稳定。

同时，建立海外战略支点有其国际法依据。建立若干海外战略支点虽然还构不成国际习惯，但仍是一项国际惯例 ，尽管如此，中国会在和平的基础上构建海上安全战略支点，绝不是想要建立西方式的海外军事基地。

中国在“21世纪海上丝绸之路”沿线国家建立海上安全战略支点具有现实可行性。第一，中国可以加强与印度尼西亚的合作。首先，印尼的“全球海洋支点”战略可以与中国的“一带一路“政策实现对接，在制度上有保障；其次，印尼的港口基础建设仍处于较低水平，中国与印尼可以加强对港口基础设施的资金和技术合作。通过对印尼港口建设的扶持，实现海上的互联互通，军事补给等目标，从而建立中国在印尼的海上安全战略支点。第二，中国还可以加强与泰国的合作。中泰应加强在陆路通道建设方面的合作，为西南内陆提供印度洋出海口，还应加强在克拉运河项目上的合作，从而为海上安全合作建立又一个战略支点。第三，中国应当继续深化与巴基斯坦等国的合作。我国在印度洋沿岸有着如巴基斯坦、坦桑尼亚和肯尼亚等重要的传统友好国家，作为建立新型的合作方式，这些国家的沿海港口可以成为我国在印度洋的长期支撑点。 除此之外，中国应积极寻求在其他国家建立海上安全战略支点，深化海上安全合作。

2. 应对非传统安全威胁采取的措施：

（1）海盗问题。海上丝绸之路以中国为起点，辐射整个亚洲，加强区域合作机制的深入探索和实践是主要应对战略。2004年一些亚洲国家在东京通过了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》，中国于2006年加入该协定。这个合作协定是国际上第一个专门针对海盗问题而订立的地区性条约，为亚洲国家打击海盗活动提供了条约上的支持和系统的合作指南。该合作协定取得了一定的成果，应当继续推行，并且应当重点突出下面三个方面的合作：

第一，促进技术创新，加强海上活动监控。21世纪以来，人类科技不仅征服地球，更突破地球向外太空探索。人类对海洋的认知取得了巨大的成果，但海洋仍然有探索的空间。海盗多以船为家，大多数时间都是漂泊在海洋上，寻找袭击目标，蓄势待发。官方对海洋地域的了解往往还不如海盗。现时代的海盗实力不容小觑，高端科技在左，武器弹药在右，熟知贸易形势，深谙商船航行路径，各国必须要深入科技创新合作，加强海上活动监控，掌握海盗的动态发展，转被动为主动，大力打击海盗活动。

第二，加强边境管理，包括人员和船只的监管。这也是预防措施的一环。海盗即便以船为生，终日漂泊洋面，当成功劫持过往船只的货物或财产的时候，总要到陆地上去换取粮食、药物甚至枪支弹药等物品。由此，各国在边境之地应当加强管理，建立良好的管理体制，这样可以阻断海盗组织行为上的便利，避免海盗趋势和规模的扩大甚至到不可控制的地步。

第三，利用普遍管辖权。《联合国海洋法公约》第105条确立了各国对海盗行为的普遍管辖原则。海盗犯罪具有国际性，普遍管辖权对打击海盗是最为有效的机制。在实行普遍管辖权的过程中，必然需要各国的合作。比如为紧追权的行使提供便利。在追捕海盗过程中，国际法上有不可侵犯他国主权领土的原则，在各国加强合作机制的前提下，就可以针对这样的情况进行协商解决。同时还需针对商船建立联合护航的安全机制。商船本身应当采取积极防护措施，配备有经验的船长和船员，安装高端监控设备等。另外商船可以在法律许可的范围内，配备护航武装人员。2011年以来很多商船开始配置私营安保公司的武装护卫，目前为止，还没有发生过配置私营安保公司武装护卫的商船遭受海盗袭击的报告。

（2）恐怖主义：

第一，要加强各国对海洋反恐的信息技术交流与支持合作。海上恐怖主义具有国际性的特点，各国只有加强合作才能最大程度上维护区域和平和共同发展。由于各国经济和科技发展水平有差别，使得区域共同体存在脆弱环节，这极容易被恐怖主义利用并突破各个国家的联合防御，因此一带一路沿线国家应当增加合作形式，如帮助他国反恐主义培训，加强联合反恐演练，增强反恐技术手段，加强反恐信息交流等，达到有效防患、抵御恐怖主义的目标。

第二，制定区域性反恐条约，为加强合作提供条约支持。各国都认识到依靠一国之力是无法有效打击恐怖主义的，因此国际社会上都开始了多方区域合作，比如《美洲防恐公约》和《欧洲防恐公约》等。为了海上丝绸之路的长远发展和共同繁荣，中国也有必要倡导亚洲地区反恐机制的建立。目前我国与东盟国家的反恐合作顺利开展，但应积极说服其他国家的加入，扩大合作国家的范围，形成一张巨大严密的合作网，让恐怖主义无所遁形。

（3）海洋环境保护。目前亚洲地区没有并没有达成具有约束力的区域合作公约。1981年印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国通过了保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划，旨在防治海洋环境污染。中国于1994年加入该计划。目前东盟国家这一计划已经取得一定成效，海洋保护面积呈上升趋势。加强这一区域的海洋保护合作有益于我国建设海上丝绸之路，因此，中国应当积极推动与东盟的深入合作计划。首先，要强调海上丝绸之路的发展所带来的利益趋同效果。利益是外交的唯一推动力，只有利益趋同才能推动国际合作。海洋环境与各国的长远发展息息相关，强化利益趋同，使得各国对海洋保护利益达成一致认识，为具体的合作机制奠定基础。其次，是平衡各国的权利义务以应对经济发展水平的不同。各国经济发展水平之间的差距是各国开展海洋环境保护合作过程所面临的一个不可回避的现实问题。所以在具体制定合作方案时既要贯彻国家平等原则，又要尊重差异，考虑实质公平问题。在治理污染上，各国要加强经验交流，共同进步。豞

中国在海洋大国到海洋强国转变的过程中，困难是不可避免的，关键是如何应对。“21世纪海上丝绸之路”战略的提出符合全球化的趋势和中国和平崛起的要求。面对海上丝绸之路上各式各样的传统安全和非传统安全问题，中方与沿线国家加强海上安全合作尤为重要。在合作的过程中，只有以现代国际法作为衡量合作合法性的标尺，才能实现共赢的目标。

注释：

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