农村集体经济组织水资源使用权权限研究

摘 要 在2002年《中华人民共和国水法》修订的背景下，一个根本性变化就是将水资源权属由原来的国家与集体所有转变为由国家统一所有，国务院代表国家行使，农村集体经济组织对其所有的水塘和由其修建、管理的水库中的水享有使用权。而这其中涉及的水资源所有权理论是不全面、不系统的。法律对农村集体经济组织水塘、水库中水资源的使用权范围、大小及行使方式没有规定，而且也没有相关配套的司法解释、行政法规对法律的具体实施加以阐述。因此便产生了理论、制度上的水资源国家所有权与农村集体经济组织及其成员事实上占有、管理，并享有水资源使用权的现实利益的博弈。因此本文认为，有必要从已生效的司法判决中探寻思考并进一步归纳，以明确农村集体经济组织水资源具体使用权权限，进而为完善水资源所有权理论、制度并对民事立法提出相应建议。

关键词 水资源 水法 农村集体经济组织 使用权 司法判

作者简介：齐建楠，西南民族大学法学院本科，研究方向：民法。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-111-02

一、农村集体经济组织水资源使用权概述

自2002年修订的《中华人民共和国水法》确定水资源所有权与使用权分离原则以来，作为水资源所有权理论的重要组成部分，农村集体经济组织水资源使用权权限在法学理论界和司法实务中就倍受争议。《水法》第3条规定农村集体经济组织对水塘、水库中水的权限，用“使用”一词来表述。那么对于“使用”含义的不同理解，可能是引发纠纷的根源之所在。目前，涉及农村集体经济组织水资源使用权性质问题主要有二种观点：一种观点将其作为所有权权能之一，使用权能在所有权四项权能（占有、使用、利益、处分）中，占据核心地位，是所有权人实现其对物的利益的最主要方式。史尚宽在《物权法论》中把“使用”定义为使用谓不毁损其物或变更其性质，而依物之用法以供需用之事实作用。该观点强调“使用”是依照物的性质和用途加以利用，以满足自身需要。另一种观点认为，使用权是用益物权的一种，张俊浩在《民法学原理》中将使用权作为用益物权，即承认使用权包含使用和收益双重权能。

笔者认为农村集体经济组织的水资源使用权应该是用益物权中的使用权，即包含水资源使用与收益双重权能。主要有两个原因：一是基于水资源问题的历史因素而做出的考量。长期以来，农村集体经济组织对水塘、水库中的水占有、使用并加以管理。农村集体经济组织基于水资源利用产生的收益在现实中早已体现，并且常态化。二是基于当今水资源利用和发展的现状做出的权衡。中国是水资源严重短缺的国家之一。近来，随着取水许可为代表的水资源有偿使用制度和水权交易制度的发展，农村集体经济组织基于对水资源的管理享有的合理收益也不失为水资源保护的重要方式。因此，这里的使用权理应包含使用和收益两部分。

二、现实中水资源所有权与使用权权限争议产生的范围

基于对部分涉及农村集体经济组织水资源的使用权权限争议的判决书进行分析并整理，现在得出主要的争议范围如下：

（一）农村集体经济组织及其成员对其享有使用权的水资源的发包养殖权

此类涉及农村集体经济组织对享有使用权的水资源发包农户用于养殖的案件在司法实务中较为常见。现以其中几例，论证之。本案【详见（2014）赣民初字第0132号判决书】涉及的法律关系是村民万军与赣榆县青口镇里沙村村委会签订的渔业承包合同，约定由原告万军支付海域滩涂承包费用，被告里沙村村委会负责海域使用权证的申请和办理。因被告超越使用权限发包海域滩涂而引发的合同纠纷。那么，农村集体经济组织水资源使用权是否包括可以通过水权交易的方式发包养殖并收取承包费用？如果可以，出卖的水资源有没有限额上的规定？海域的使用权与海域的承包经营权的关系又如何？

该判决以《合同法》规定为依据，承认了农村集体经济组织对享有使用权的滩涂海域的承包权，也间接承认了其作为水权交易对象的存在，但承包要以使用权范围为限。根据《海域使用管理法》第22条之规定：在一定条件下可以将原有的养殖用海的海域使用权确定给农村集体经济组织并由其成员承包用于养殖生产。可见依据合同法的判决与现行法律之规定并不矛盾。然而，该判决中海域使用权和海域承包经营权是既具有密切联系又有区别的概念，在法学理论中也存在争议，有必要进一步讨论。从联系上看，海域承包经营权是由海域使用权派生的，是其存在的前提；从区别上来看，理论中虽然对海域承包经营权性质的界定大体分为三种情况：一是认为其属于一种债权性权利；二是认为其属于物权性权利；三是应界定为被赋予了某些物权性质的债权，即准物权范畴。而司法判决中则是承认了海域承包经营权为债权的一种。发包人为村集体，承包人不仅要受海域使用权许可的限制而且也要受承包合同的限制。因此决定了其债权性质与海域使用权的物权性质存在本质区别。海域滩涂使用权更多层次是从行政管理的角度对海域滩涂资源的使用权进行划分和确定，体现的多是国家对海域资源的管理和保护，如海域权证许可申请；提到海域承包经营权时，更多层次是从民事合同的角度进行调整和规范，体现的多是合同双方在法律框架下的平等协商，如本判决中的海域承包合同。在本判决中可以看出，如不确定谁是合法的海域使用权人，则不能确定海域承包合同的有效性。法院是根据海域权证确定村集体的使用权权限，进而通过民事诉讼，确定承包经营合同是否有效。

（二）农村集体经济组织对享有使用权的水资源交易用于工业生产、工程建设

本案【详见（2013）沐民一初字第1990号判决书】涉及的法律关系是临沭县虹源食品加工企业与临沭县玉山镇姚官村村民委会签订的矿泉水及场地承包合同，约定由原告姚广轩支付费用，被告姚官村村委会提供水资源和场地。因被告违反合同约定在部分场地施工进而影响水源水质引发的纠纷。该判决我们需要明确农村集体经济组织水资源使用权交易是否包括矿泉水？有没有限额上的规定？现实中出售水资源用于制造工业产品在司法实践中的解决是很有争议的。本案法院同样是基于《合同法》，认为矿泉水及场地承包合同是双方当事人真实意思表示，确认合同有效。这从侧面表明了农村集体经济组织在现实中使用权的客体范围是扩大的，这大抵上是基于历史因素的考虑。同时还承认了农村集体经济组织对享有使用权的水资源可以基于水权交易出卖用于轻工业并收取相应费用。对于农村集体经济组织出卖的矿泉水有没有限额，判决中并未提到。

但是，类似的案例却有相反的判决，值得我们进一步探讨。对于农村集体经济组织享有使用权的水资源是否可以通过水权交易用于重工业生产。判决的结果是否定的。如河北省承德市某村将水库水出卖用于冶铁的案件就很典型。该村经济收入来源主要靠出卖矿石和冶铁用水。而当地政府认为水资源属国家所有，农村集体经济组织的使用权以满足合理的生产、生活用水为限。水资源出卖给铁矿用于冶铁，涉及商业行为，政府作为所有权人，当然的享有水资源费的征收权，因此引发了行政诉讼。此案件法院的判决时是支持了政府的主张。但由于村集体历来负有维护的义务，政府给予维护费用的补偿。这也从侧面证明了农村集体经济组织水资源使用权交易对于重工业是被限制的。

既然政府是法定的水资源所有权主体，那么作为公共利益的维护者，基于公共利益的考虑而兴建的水利工程设施对于农村集体经济组织享有水资源使用权的水塘、水库水资源的使用是否当然具有合法性？农村集体经济组织有求偿权吗？基于对【详见（2015）益法民一终字第224号判决书】的分析，得出此类行政诉讼案件原告通常证据收集困难，因而存在较大的败诉风险。但是，政府无需对水利工程建设使用农村集体经济组织的水库水或者利用其水资源进行发电支付补偿费用，仅在产生侵权责任的时候，承担赔偿责任。

（三）农村集体经济组织成员农业灌溉用水水费缴纳中存在问题以及处理

水资源的使用权权限确定有利于明确水费的非缴纳部分，因此有必要进一步明确。以下三个判决涉及的内容都是农业灌溉用水中水费收缴问题而引发的供水合同纠纷。其中【详见（2015）年南商初字第00094号判决书】涉及的法律关系是原告何国号与灌南县新安镇于圩村村委会签订的电灌站承包合同，约定由何国号为本村境内农户提供水稻供水，农户向何国号缴纳水费。被告农户唐兆云认为村委会与何国号签订承包合同未经法定程序，否认其效力，拒绝缴纳水费。在【详见（2015）年齐民一终字第408号判决书】中涉及的法律关系系夏宝军与讷河市讷南灌区管理站供水合同纠纷，夏宝军（原审被告）种植水田，用水主要方式为讷南灌区范围内工程供水，但是，夏宝军否认双方的供水合同关系，认为所属水田未使用讷河市讷南灌区管理站设施供水，而用的是自己抽取的井水。此外，【详见（2015）年昌民一初字第01511号判决书】涉及的法律关系是承包人刘殿福与农户赵启飞之间关于农业灌溉用水水费收缴而引发的供水合同纠纷。刘殿福系从国营宝力农场合法承包人刘丽敏处转包获得水利费收缴项目，被告赵启飞否认发包方国营宝力农场的水利费收缴权，认为属无权发包，以此否认刘殿福的水费收缴权利来源。同时认为双方未签订供用水合同且其灌溉用水由水田内井供应，拒缴水费而产生争议。

对于此类判决，我认为必须明确二个问题。一是水费的含义是什么？关于水费的具体含义，在不同判决中是不同的。判决一中的水库和小型发电设施系灌南县新安镇于圩村修建和装备，因此何国号承包并收取的水费是服务费的性质；而判决二中，一审、二审法院均认为夏宝军与讷河市讷南灌区管理站系事实上的供水合同关系，水田中设立水井，是夏宝军为进行农业生产而进行的辅助性措施，水资源依然属于水资源使用而收取的水资源使用费。判决三中农村集体经济组织中农户向刘殿福缴纳的水费系水产品费，根据水资源有偿使用制度，赵启飞应当缴纳水产品费。 二是水田中的水井具体作用是什么？在认定上存在一定的差异。大部分地方的农业灌溉用水都是同时使用水利工程供水和自然水。部分判决认为其作为辅助性设施，因此该部分村民应当缴纳水费；也有部分认定水井中的水具有法定使用权应该缴纳，因此有争议。笔者认为基于农村水资源使用权现状和水资源保护应当认为农田水井为辅助设施为宜。

三、农村集体经济组织水资源使用权权限争议判决分析的立法建议

“法律的生命在于实施”，它的这一特性不仅要求其具有可实施性，更要求法律制度是适应时代需要的创新性立法。以2002年《中华人民共和国水法》的修订为例，它是全面衡量我国水资源在社会发展的重要性和水权交易等水资源利用的新方式的出现以及在国际上水资源领域的具有创新性的公约启发下而进行的根本性修订，也是适应时代要求的立法典范。此外，法律的制定也需要综合考虑各种因素，不仅要权衡多方利益，更要从长远的角度去考虑“制度后遗症”。长期以来，法官形成固化的、畸形的断案思路，自由裁量权几乎被忽视。只懂法律，不懂法理、情理，又何谈创新。而类似于水资源所有权和使用权权限争议案件，必须深刻考虑其存在的历史原因，以及农村集体经济组织及其成员相对弱势的群体利益的维护问题，才能达到争议的圆满解决。

参考文献：

[1]史尚宽.物权法论.中国政法大学出版社.2000.

[2]张俊浩.民法学原理.中国政法大学出版社.2000.

[3]姜伟.农村集体经济组织对水资源权限的探讨.安徽农业科学.2006（749-750）.

[4]陈卫杰、陈敏.水资源的所有权与使用权.水资源可持续利用与水生态环境的保护的法律问题研究.2008年全国环境资源研讨会论文集.

[5]崔建远.准物权研究.法律出版社.2004.