浅析不准外国人入境制度

摘 要 随着世界全球化的发展和我国改革开放的日益深入，不断扩大的国际人员流通对我国经济社会等多个方面都产生了重要影响。不准外国人入境制度是出入境管理制度中的重要组成部分，不仅关系到外国人在入境时的法律地位、权利义务及相关联的后续认定问题等情况，更涉及到国家安全利益。本文从其国内外的相关规定，对其依据和内容等展开探讨。

关键词 出入境管理 不准外国人入境制度 外国人

作者简介：李建波，中国人民武装警察部队学院边防管理专业硕士研究生。

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-036-02

根据公安部出入境管理局的统计数据，2014年我国外籍人员入境两千八百多万人次。大数量外国人入境以及突出的“三非”外国人问题等都对我国出入境管理活动提出了更高的要求，既要顺应“大进大出，快进快出”的出入境形势，又要维护国家安全和秩序。在这个过程中，不准外国人入境制度在维护国家安全方面的作用日益突出。

一、外国人与出入境权

在国际法中，国籍是一个人是否具备国家公民或国民资格的凭证，也是区分本国人和外国人的依据。我国《出境入境管理法》中明确外国人是指不具有中国国籍的人，包括外国籍人和无国籍人。在不准外国人入境制度中所涉及的外国人，还应当排除明确享有外交特权和豁免权的外国人。

外国人出入国家边境必然涉及以自由迁徙权为中心内容的出入境权。所谓出入境权就是指人人不受歧视和根据自己的意志离开任何国家和返回本国的权利 。而在《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等有关迁徙自由的条约中，对于外国人的迁移活动等明文给予保障，但是对于外国人入境他国的权利都没有做出具体的表述。除非一国依据其加入的国际条约所要求遵守的义务，该国对外国人入境权是没有保障义务的，外国人也无权以出入境权为由进入他国。这样就会出现自然人有权利自由地离开一个国家，但没有进入他国的权力的情况。显然，国际法律规则中对出入境权的保障，特别是外国人入境他国的权利保障是不够全面的，这就给主权国家在管控外国人出入境方面留下很大的空间。

二、不准外国人入境制度的依据

（一）国际法依据

在国际法上，各国管理外国人出入境始终遵循两个最基本的原则，一是以自由迁徙权为核心的出入境权保护原则，二是以维护国家主权、安全和利益为核心的国家利益原则。由于涉及外国人出入境权的国际公约未对外国人入境他国的权利做出规定，通常认为主权国家没有准许外国人入境本国的义务，外国人也没有要求入境他国的权力，即“一国除非受其负担的有效国际义务的拘束，原则上可以自由决定外国人入境的问题。” 因此，主权国家控制其边境和阻止外国人进入本国领土是行使其主权权力，国家基于国内事务管辖权和本国对外政策，有权对进入本国的外国人做出限制。

（二）国内法依据

国内法是主权国家不准外国人入境的主要依据，国际条约一般通过国内法体现其基本原则。在各国的立法和司法实践中，也都体现了一国对外国人入境管理享有主权的原则。不同国家通过不同形式的立法对外国人入境管理活动做出规定。如俄罗斯制定了《出入俄联邦国境规则》、《俄罗斯联邦外国人地位法》，荷兰《外国人法》等国家通过出台单一型的法律限制外国人入境；而美国《移民和国籍法》、日本《出入国管理及难民认定法》等则是以统一的移民法对外国人入境进行管理。

我国新制定施行的《中华人民共和国出境入境管理法》则是对《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》及其《实施细则》、《边防检查条例》等法律法规加以整合，以统一的立法来规范外国人入境管理制度。

三、中外不准外国人入境制度

（一）我国不准外国人入境制度

在《出境入境管理法》中，第二十一条和第二十五条明确规定了外国人不予签发签证和不准入境的情形。明确对于被处驭逐出境或者被决定遣送出境，未满不准入境规定年限的；患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的；可能危害中国国家安全和利益、破坏杜会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的；在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用的；不能提交签证机关要求提交的相关材料的外国人不予签发签证。

不准入境的情形除了不予签发签证前四项情形外，还包括：未持有效出境入境证件或者拒绝、逃避接受边防检查的，入境后可能从事与签证种类不符的活动的以及法律、行政法规规定不准入境的其他情形。

（二）外国不准外国人入境制度

美国关于外国人不准入境的规定主要在其《移民与国籍法》中。其第212条以列举的方式明文规定不准外国人入境的情形。条文的内容涉及国家安全、相关犯罪行为、患有疾病、吸毒成瘾、可能成为社会负担等。

澳大利亚根据其《移民法》第11A条，规定一些情况下的不准外国人入境。其中规定患生理或心理疾病、被判处过刑罚、曾被驱逐出境、在入境过程中有欺骗行为的外国人都是不准入境的。

欧盟不准入境的限制主要针对非欧盟的第三国国民，依据《申根条约》 第96条规定，受过刑罚的、实施严重犯罪的或有犯罪意图的、被驱逐出境或禁止入境的、无法维持必要开支的外国人不准入境。

四、不准外国人入境的主要方式和情形

（一）主要方式

根据各国不准外国人入境的相关规定，对外国人不准入境方式主要有两种：拒绝签发签证和口岸阻止入境。

外国人入境首先要申请并获得该国的签证。驻外使领馆根据本国的相关法律规定对外国人申请签证进行审查并做出是否签发签证的决定。持有合法有效的入境签证，是外国人获得入境资格的必要条件，在通过该国的出入境检查后，就应该被视为主权国家允许该外国人入境。除非两国签署免签协议或一国单方面免签或是负有相关国际条约义务，没有获得一国合法有效签证的外国人，当然不具有入境资格，是不准入境的。

而外国人获得一国签证并不意味着他就获得了入境该国的权利。主权国家在其对外开放的口岸设立出入境检查机关对外国人的出入境证件等进行查验，符合主权国家法律规定并被准予入境的，方可入境。可见，外国人获得入境权要通过两次审查，一是签证签发机关的审查，二是口岸出入境检查机关的检查。在两次审查全部通过时才享有主权国家承认的入境权。

（二）主要情形

因法律构架、出入境形势、政治环境的差异，各国不准外国人入境制度的具体内容也各有侧重。由于不准外国人入境更多是基于国家安全利益的衡量，各国主要的不准入境情形基本相同，大致有以下几类：

一是可能危害国家安全的，二是可能危害社会管理秩序的，三是可能无法保障必要经费的，四是可能危害公共卫生安全的，五是可能非法入境和违反移民法的。

除上述五种情形之外，还有国家根据本国特殊情况做出的其他情形规定。如美国、日本不准吸毒或有毒瘾的外国人入境，东南亚部分国家还不准有破坏本国宗教信仰行为的外国人入境。

五、不准入境外国人的救济

根据不准入境的方式，外国人对入境国不准其入境的行为是否可救济、如何救济也有所不同。

其中，被拒绝签发签证的外国人是没有救济的。外国人在境外向入境国使领馆申请签证的行为是外交行为，具有很强的国家政治属性，而在各国的立法和实践中，也没有赋予外国人对本国使领馆拒绝签发签证的行为在本国的行政救济或司法救济。例如，我国《出境入境管理法》明确规定对于不予签发签证的外国人可以不说明理由；德国规定外国人在入境前被拒绝签发签证的，不需要阐述理由，也不启动相关救济的法律程序；美国也赋予了其驻外使领馆对签证申请的决定权，被由拒绝签发签证的外国申请人也没有都申诉的权利。

此外，对于口岸阻止外国人入境的，不同国家则采取不同的救济措施。有的国家赋予外国人申请行政救济的权利，但是没有司法救济的途径。比如日本对不准入境的外国人设置了特派审查官、法务大臣两级上诉的行政内部救济制度。有的国家则区分情形来决定是否赋予不准入境的外国人救济的权利以及赋予何种救济。比如美国在司法部设立移民复审行政办公室，由移民法庭和移民上诉委员会组成。 对于在边境地区发现不准入境外国人，直接适用驱逐程序；而其他不准入境的外国人交由移民法庭处理，对处理结果不服还可以通过司法诉讼程序寻求救济。

我国《出境入境管理法》对于外国人入境权并没有做出相关的规定，对不准入境的外国人也没有在法律上予以任何形式的救济。而不准入境外国人的救济权利的关键在于其入境权利是否得到入境国的承认。对于不予签发签证的外国人，因签证签发的国家行为性质，不予救济是合乎国际法规范的。但是对于口岸阻止入境的外国人，不准入境决定是以行政管理机关的名义做出的行为还是以国家名义做出的行为将直接关系到能否予以救济的关键。国家利益是各国处理本国利益与外国人入境权益首先考虑的重要原则，国家在其主权范围内具有无可争议的权威，因而赋予外国人入境救济就是对国家主权的一定限制。国家基于对人权保障、历史传统、法制观念的尊重可以对外国人入境予以救济，若是更注重考量国家安全、利益，保障本国公民利益，节约行政司法资源，对外国人可以救济权利上的限制也是一国主权范围内的事务。在对待外国人入境权救济的问题上就要根据具体情况，在维护国家利益和保障出入境权上做出平衡。

注释：

刘国福.出入境权与中国出入境管理法.法治研究.2009.

梁淑英主编.国际法.中央广播电视大学出版社.2002.203.

郝鲁怡.欧盟国际移民法律制度研究.人民出版社.2011.163.

刘国福，等.移民法.中国经济出版社.2010.29.

参考文献：

[1]国务院法制办公室政法司、中国人民武装警察部队学院.中华人民共和国出境入境管理法释义.中国人民公安大学出版社.2012.

[2]马勇.外国人入出境管理工作实务指南.中国人民公安大学出版社.2013.

[3]沈一波.试论外国人在出入境管理中的法律地位.复旦大学.2008.

[4]赵春玮.外国人入出境管理制度研究.中国政法大学.2007.