食品安全标准体系建设现状分析及对策研究

姚卫浩　韦文英　金江军

【摘 要】食品安全标准是开展食品安全监管和执法的重要依据。本文首先分析了我国食品安全标准体系建设现状。然后指出了我国食品安全标准体系存在的主要问题，如标准和技术法规混为一谈；标准不完善，更新不及时，新标准滞后甚至倒退；与国际标准差距较大；存在标准不一致现象。最后对完善我国食品安全标准体系提出了一些对策建议，如推进标准和技术法规的良性互动，理顺食品安全标准管理体制机制，建立食品安全标准动态更新机制，保障社会公众的知情权和参与权。

【关键词】食品安全 标准 技术法规

1 我国食品安全标准体系建设现状

1.1食品安全标准主要类型

食品安全国家标准包括四大类型：基础标准，食品、食品添加剂、食品相关产品标准，食品生产经营过程的卫生要求标准，检验方法与规程。其中基础标准包括食品中污染物限量、食品中致病菌限量、食品中真菌毒素限量、食品添加剂使用、营养强化剂使用、食品中农药残留限量、食品中兽药残留限量和预包装食品标签标准。食品包括食品原料及产品（如谷物及其制品、乳与乳制品、蛋与蛋制品、水产品及其制品等）、营养与特殊膳食食品（如婴儿配方食品、特殊医学用途配方食品等）。食品相关产品包括不锈钢制品、消毒剂、有机硅防粘涂料等。食品生产经营过程的卫生要求标准包括食品生产卫生规范、食品添加剂生产卫生规范、食品相关产品生产卫生规范、食品经营卫生规范、餐饮操作卫生规范和危害因素控制指南。检验方法与规程包括理化方法、微生物方法、毒理学检验方法和评价程序、寄生虫检验方法。

1.2食品安全标准制定情况

我国已经基本建立了涵盖食品生产、加工、流通、餐饮消费等各个环节，以国家标准为主体，行业标准、地方标准为补充，食品基础标准、安全标准、产品标准、方法标准和管理标准相协调，与国际食品安全标准体系基本接轨的食品标准体系。

2013年1月，卫生部启动食品标准清理工作。卫生部组建了食品标准清理工作领导小组和八个专家工作组，对现行近5000项食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准强制执行内容进行清理。到2014年1月，食品标准清理工作基本完成。

根据《食品安全国家标准整合工作方案（2014年-2015年）》，国家卫生和计划生育委员会计划到2015年底完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的整合工作，基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题，形成标准框架、原则与国际食品法典标准基本一致，主要食品安全指标和控制要求符合国际通行做法和我国国情的食品安全国家标准体系。

2 我国食品安全标准体系存在的主要问题

2.1标准和技术法规混为一谈

根据WTO/TBT协定，技术法规是指规定产品特性或与其有关的工艺和生产方法，包括应使用的管理规定，并强制要求与其符合的文件。标准是指由公认的为产品、或有关的工艺和生产方法规定规则、指南或特性的机构所核准、供共同和反复适用的、不强制要求与其一致的文件。

一般来说，技术法规是由国家立法机关按照法律程序制定的，旨在保护国家利益和社会公共利益，而标准通常情况下是由市场和技术相关方组织起来在协商一致的基础上制定的。技术法规是否引用已有的标准反映了标准的综合水平，标准通过被技术法规的引用实现了其在法律中的具体实施。

在我国，食品安全标准是强制性的。《中华人民共和国食品安全法》第十九条规定“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”。根据现代法治原理，只有法才可以对公民设定强制性义务。食品安全标准不是正式的法律渊源[1]。

2.2标准不完善，更新不及时，新标准滞后甚至倒退。

国内被允许使用的食品添加剂有2400多种，其中仅有近20%制定了安全限量标准，近40%制定了检验标准。糖尿病人无蔗糖食品及低糖食品的标准几乎是空白；食用调和油、寿司、生制即食水产品等食品目前均无标准[2]。

在食品类国家标准中，有不少标准是在上世纪八十年代、九十年代制定的，距今已有二三十年。例如，食品添加剂BHT标准是在1980年制定的，标龄已长达35年。在食品安全标准中，标龄在10年以上的占1/4[3]。

随着新食品的大量出现，我国新标准制定工作比较滞后。例如，国家标准只有小麦粉馒头标准GB/T 21118-2007，没有玉米馒头国家标准。我国只是针对婴幼儿食品当中的添加剂进行了限制，而对于三周岁以上的低龄儿童还没有建立起专门的食品安全标准。

2010年实施的乳业新国标，与1986年的旧国标相比，蛋白质含量由原标准中的每100克含2.95克下降到了2.8克，低于发达国家3.0克以上的标准；每毫升牛奶中的菌落总数标准由原来的50万上升到了200万。在2011年版的《食品添加剂使用标准》中，大米被允许添加包括防腐剂在内的三种添加剂。

2.3与国际标准差距较大

我国的食品安全国家标准与国际标准相比差距较大。例如，对于兽药残留限量，我国至今还没有相应的国家标准，只有农业部在2002年12月发布的一个公告，即《动物性食品中兽药最高残留限量》（农业部公告第235号），而国际食品法典委员会（CAC）在有关兽药残留标准中规定了49种兽药残留限量[4]。欧盟规定己烯雌酚（一种环境激素）的残留最高限量是0.001毫克/公斤，而我国国家标准是0.25毫克/公斤，是欧盟标准的250倍。我国农产品质量标准中只涉及62种化学污染物，而联合国粮农组织已公布相关限制标准2522项，美国多达4000多项，日本则达数万项。国外研究表明，过氧化苯甲酰可能会对人体造成某些潜在的危害，欧盟、日本等许多国家和地区都已经全面禁用过氧化苯甲酰。而在我国，2008年6月1日开始实施的《食品添加剂使用卫生标准》中，允许每公斤面粉里最多添加60毫克过氧化苯甲酰作为增白剂。

2.4存在标准不一致现象

不同的食品安全标准由不同的政府部门制定。由于政府部门之间缺乏交流或意见不一致，导致一些食品的标准不一致。例如，根据卫生部门制定的标准，黄花菜不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门制定的标准，黄花菜属于干菜，可以有二氧化硫残留。国家标准GB16869规定金霉素的残留量为1毫克/公斤，而国家质检总局规定的标准则是0.1毫克/公斤。《乳酸菌饮料卫生标准》规定铅不得超过0.05毫克/升，而《乳酸菌饮料》则规定铅含量不得超过1.0毫克/升。在《食品添加剂使用标准》（GB2760）中，馒头被归为粮食制品，不得添加色素；但在QS食品分类中，馒头却属于蒸煮类糕点，明确可以使用添加剂。

3 我国食品安全标准体系建设对策

3.1推进标准和技术法规的良性互动

标准是技术法规得以实施的基础，而技术法规的实施可以推动标准的实施。1985年，欧盟理事会发布了《技术协调与标准新方法决议》，明确规定了用标准支持技术法规（指令）的基本原则，即技术法规中只提出保证人类健康和安全的基本要求，而要保证这些基本安全要求得以实施的具体的技术解决方案由欧洲标准化组织负责制定。这种方法改变了过去先有标准、后在制定的技术法规中引用相关标准的方法，使标准更有利于推动技术法规的有效实施，同时又使标准得到更广泛的实施[5]。

3.2理顺食品安全标准管理体制机制

2009年版的《中华人民共和国食品安全法》第二十一条规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定”。2010年9月，卫生部部务会议审议通过了《食品安全国家标准管理办法》，自2010年12月1日起施行。根据《食品安全国家标准管理办法》，卫生部负责食品安全国家标准制（修）订工作。2013年国务院机构改革，组建国家食品药品监督管理总局，负责食品安全监督管理综合协调。2013年国务院机构改革后，国家卫生和计划生育委员会负责食品安全标准制定。标准是开展食品安全监管的重要依据，不少国家的食品安全标准制定权与食品安全监管权是统一的[1]。2009年版的《中华人民共和国食品安全法》第二十三条规定“制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果“。为提高食品安全监管效能，建议在今后新一轮国务院机构改革中，把食品安全国家标准制定职能和食品安全风险评估职能划归国家食品药品监督管理总局。

3.3建立食品安全标准动态更新机制

发达国家普遍建立了食品安全标准和技术法规动态更新机制，对旧的限量标准进行重新评估和修订，或完全用新的标准替代。例如，从1992年开始，欧盟对植物保护产品中使用的所有活性成分进行为期12年漫长的重新复审程序。欧盟现有的农药残留限量法规每年都要进行多次修改和补充。日本对实施的肯定列表“临时残留限量”标准规定每五年复审一次。我国应根据食源性疾病、添加剂毒理等方面的最新研究成果，对食品安全标准进行及时修订。

3.4保障社会公众的知情权和参与权

由于标准制定参与者需要相当的专业能力，这一限制成了有关部门、企业、专家的“关门习惯”。这样的标准制定流程，不仅剥夺了公众的知情权、参与权，也给公众留下了“存在猫腻”的猜想空间[6]。为此，食品安全标准制定过程实行信息公开，提高食品安全标准制定的透明性，让包括消费者在内的相关利益方参与食品安全标准制定工作，鼓励消费者对食品安全标准制定过程进行监督。建立食品安全标准信息平台，促进食品安全标准信息公开，使相关政府部门、食品生产经营者、消费者、专家学者可以进行互动交流。鼓励食品生产经营者和消费者通过该平台为食品安全标准制定献计献策，对食品安全标准实施情况进行监督。

参考文献：

[1]陈佳维，李保忠.中国食品安全标准体系的问题及对策[J].食品科学，2014，35（09）：334-338.

[2]陈丽霞，江跃中.食品添加剂标准不协调 低糖食品标准几乎空白[N].新民晚报，2013-08-19.

[3]袁端端，何海宁.中国食品安全标准老了[N].南方周末，2011-05-09.

[4]高文宏.我国食品安全标准存在的问题与发展对策[J].食品工业科技，2009（12）.

[5]刘春青，逢征虎.论标准在法律法规中的实施[J].世界标准化与质量管理，2005（10）.

[6]姜赟.正视食品安全的“标准焦虑”[N].人民日报，2011-11-25.

作者简介：姚卫浩（1978—），男，江苏启东人，常务副院长，主要从事产业经济研究；韦文英（1966—），男，广西贵港人，中共中央编译局中国现实问题研究中心秘书长，主要从事区域发展战略、区域营销、区域价值及现实问题研究；金江军（1978—），男，浙江义乌人，副研究员，主要从事公共政策研究。