美国早期环保运动和总统参与

林永生

“总统职位，不仅意味着行政管理，这是最起码的内容，更为关键的，它是道德引领的圣地。所有伟大的总统都是思想的领导者，特别是国家生活中某些历史性的理念必须予以阐明的时候……如果没有领导者对变革的警觉和敏感，我们……就迷失了。”

—富兰克林·罗斯福

中国的对内改革与对外开放助推经济腾飞，但却没有避开西方发达国家传统工业化过程中“先污染、后治理”的老路。2013年初，“雾霾”这个相对陌生的词汇，开始进入国内公众视野，一发不可收。大范围、长时间、高频次的雾霾现象，引起社会各界高度关注。穹顶之下，十面“霾”伏，敲响了中国环境治理的警钟，各级政府开始着力治理过去因粗放增长而引致的环境污染。

目前国内关于环境保护的讨论主要聚焦于绿色技术创新、发展理念转变、环境教育和公民参与等内容，较少关注国家政治精英乃至最高领导人的角色与功能。2015年，奥提斯（Otis L. Graham， Jr.）的英文书稿《总统与美国环境》由堪萨斯大学出版社出版，该书通过生动形象的文字，介绍了美国自本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）到奥巴马，共计22位总统支持环境保护的详尽过程。当然，从整个20世纪来看，确有个别总统反对自然保护，但在历史的长河中，这只是延缓或削弱了环保运动的力度而已。展望“十三五”，中国政府及领导人正在以“四个全面”和“五个新发展理念”统筹推进绿色发展与生态文明建设，同时强调各界增强环保意识。在这样的背景下，笔者从该书中摘录、翻译并重新整理了部分关于美国早期环保运动，特别是相关议案如何进入总统和国会视野并获得支持的内容，希望能够对中国的环保事业发展有所启示或帮助。

美国早期环保运动的起源和主要内容

美国最早的环保运动始于19世纪后期，以部分团体呼吁林业、土地等自然资源和野生动物保护为主要内容。很多人认为，西方世界开始反思传统工业化、倡导绿色运动，起源于20世纪50年代，以一批环保类著作相继问世为标志，比如蕾切尔·卡逊《寂静的春天》以及随后罗马俱乐部《增长的极限》。但实际上，美国关于环境保护运动的声音应该更早，可追溯到19世纪中后期，乔治·珀金斯在其著作《人类与自然》（1864年）中就有段经典语句：“人类本质上是破坏性的力量……，砍伐森林……，打开山间的水库……，折磨土地……，残忍地对自然界中的所有部落发动战争或对抗。”

美国内战以后，大规模推进西部开发和国家建设。随着农场扩张和森林砍伐，很多动物栖息地发生了改变，特别是由于大规模猎杀诸多动物，野生物种保护开始引起人们关注。屠杀海狸、水牛、过路的鸽子、加利福尼亚的长尾小鹦鹉……大部分猎杀者是出于商业动机，也有一些是出于运动者周末休闲打猎的爱好。后者最早发动了关于保护林业和野生动物的运动，认为需要重新植树、保护栖息地，注重可持续性。早在1844年，一家叫做纽约运动俱乐部的机构告诉当地的一家报纸，其目标和宗旨就是要保护“游戏”规则。这可能是美国历史上最早的私人保护组织。但在1850年代，类似组织在其他州开始陆续涌现，到了1870年代，无论是国家层面还是地方层面的运动者团体和杂志数量大幅上升。历史学者约翰·瑞格曾经计数，约有308家打猎团体和34家钓鱼团体，都不同程度地向地方或州政府施压，要求执行保护法律、遵守“游戏”保护规则、植树修复栖息地。1890年，纽约市成立了一个很小但影响很大的野生动物保护组织，名叫布恩和克罗克特俱乐部（Boone and Crockett Club，以下简称BCC），西奥多·罗斯福（后来的美国总统）是该俱乐部的第一任主席。西奥多·罗斯福生于美国长岛的一个地产家族，他自幼读了很多关于自然的书。在哈佛大学时研究自然历史，希望通过野外捕猎和农场生活治疗他的哮喘病，他也写过几本“自然书籍”。就这样一群志同道合的人希望能够从联邦公共土地中切出一部分作为国家森林体系，对一些关键的木材资源实施保护和管理，在黄石公园（1872年）模式的基础上设想成立更多的国家公园。

19世纪后期的保护主义（conservation），是一种社会改革运动，呼吁人们组织起来保护自然，后来又被称为环保主义（environmentalism），迄今已有超过100多年的历史，今天仍在继续。其范围也大大拓展，从国家森林、公园和野生动物保护，到目前包括更广泛内容、各级政府层面的污染治理。

为何更早时期的美国总统和国会不太关注环境保护

更早时期的美国总统，包括华盛顿在内，为何不太关注环境保护？主要原因可归结为两个方面：一是无暇顾及，有更多要事亟待处理；二是自然环境资源丰富，“无需”关注。

首先，人们对美国早期历史有所了解的话就会知道，那个时候的总统有很多事情亟待处理，比如奴隶制度、关税、国家银行，等等，而不是土地、森林这样的自然资源的消耗和保护问题。美国230亿英亩的土地中有78%属联邦所有，最初的13个州，在联邦统一之后的10年内，经过讨论，一致同意割让2.33亿英亩土地给联邦政府。华盛顿DC的领导人，无论哪个党执政，一般都是通过战争、条约或者购买的方式想法设法获取公共土地：1903年，购买了路易斯安那州5.23亿英亩；通过签约获得了佛罗里达州0.43亿英亩以及太平洋西北部地区1.8亿英亩的绝大部分地区；在与墨西哥战争的后期从墨西哥获得了3.34亿英亩；1867年购买了阿拉斯加的3.65亿英亩。同时很多农牧民、矿主和伐木工人又迫切需要土地，因此，如何将联邦公共土地转移到这些使用者手中，就成为国会重点讨论的问题，或租、或卖、或免费赠送。那时的联邦政府并没有关于这些公共土地资源的长期发展规划，主要是寻求政治目标间的平衡，促进发展、取悦选民、增加收益。

其次，从华盛顿到哈里森期间，美国总统和国会的政策谈不上是自然资源管理，也谈不上是环境保护，一个重要原因就是美国早期的自然资源丰富、环境容量很大，问题不足以引起重视。来自芝加哥的威廉·H·哈里森在其《去南方致富》（1888年）中许诺，“木材供应取之不竭”。历史学家汤姆·克拉克在其抒情诗《绿化南方》（1884）中写道：“1.47亿英亩的长叶松盘旋在大西洋和墨西哥湾，南至弗吉尼亚，西至德克萨斯，……40万平方英里的原始森林寂静而又令人惊叹。”

此外，在那个年代，特别是西部开发的过程中，人类对未知世界和自然的探索，是文明进步的标志，意味着美国的荒野开始变成城镇、农场和花园。美国人口大规模向西迁徙、增长，刚开发时约有400万，1850年为2300万，1900年增长到7600万，迁徙到太平洋甚至更遥远的地方。总之，美国早期的西部开发是个正面而又充满英雄的故事，也是美国之梦的雏形。

保护自然资源与环境是怎样进入了美国总统议事表和国会议程

从整个19世纪来看，以1876年为时间点，关于木材资源消耗、土地问题、野生动物保护，主要还是一些自然保护主义者或作家零星的抱怨，偶尔得到地方政府的关注。但在联邦政府总统和国会的层面上，如前所述，因有很多诸如奴隶制、脱离问题等更重要的事项亟待处理，联邦公共土地以及其他一些自然资源和环境保护很难成为优先选项。后者之所以能够在19世纪后期进入美国总统议事表和国会议程，主要有以下三方面原因：

一是愈益严重的森林砍伐促使公众心态发生变化，担忧木材短缺。19世纪后半期，美国工业木材公司大规模砍伐森林是造成公众心态发生变化的重要因素之一。1850年至1910年，美国工业木材产量增长了8倍，超过人口增速的2倍还多。一方面木材需求骤增；一方面森林覆盖率大幅下降，再加上木材工厂浪费现象严重，私人部门几乎没有重新种植，也没有长期的森林管理，人们开始担心会出现“木材荒”。

二是出现了两种关于自然资源的主流新思潮。19世纪最后10年，美国社会出现了两种关于自然资源的新思潮，势头很猛并且逐渐汇聚：一是很多名家（代表性人物是约翰·伯朗夫斯和约翰·穆尔）的小说或散文中欣赏自然的主题大受欢迎。比如约翰·穆尔曾写道，“现今，追求在原始自然中漫步，蔚然成风。成千上万疲惫的、精神压力很大、接受过高等教育的人们开始发现，登山就是回家。原始自然是一种必需品。山脉公园和保护区是有益的，不仅是木材和灌溉河流的源泉，也是生命的源泉”。另一种思潮就是专业林学的兴起，基于科学知识的新学科开始对那些小到私人伐木者，大到大型工业木材公司的滥伐和鲁莽行为构成了严峻的挑战。

在这两种思潮的影响下，西部地区滥用自然资源的故事通过大量杂志和报纸为广大公众所熟知。同时，包括东部地区鲁莽的开采利用，南部原始森林被大量破坏，人们没有兴趣重新种植等问题也引起巨大关注。国会对于发生在联邦公共土地上的这些事情非常不满。1870年，一个由19人组成的团体亲临黄石，并提交了一份报告，认为这个地区不应被个体瓜分，而应“留下一部分作为大的国家公园”，国会就此还展开过激烈的讨论。1872年3月1日，尤利塞斯·格兰特总统签署法律，确立了黄石为世界上第一个国家公园——220万英亩，拥有美丽的山脉、瀑布、温泉和史无前例的多样动物群（水牛、麋鹿、狼、300多种鸟、70种哺乳动物、128个蝴蝶物种）。当时国会的一些反对派被这样说服了：“黄石太高了，也很冷，不适合农耕，因此也不具备经济价值，只能看看罢了，那里发现的自然奇观吸引游客”。当时没有人能够预见到它对其他公民的好处，无论是东部还是南部州，更不要说对后代的人们了。

这种单列出来土地用于公共用途的做法，并不仅仅局限于西部地区。1872年，纽约森林委员会禁止销售纽约州林地，除非有可行的替代方案。1885年，纽约确定保护阿迪朗达克（Adirondack）森林，71.5万英亩土地被永久作为原始森林用地，阿迪朗达克国家公园也是纽约市关键的水源地。1890年9月，关于约塞米蒂（Yosemiti）国家公园法案由国会通过并且由Harrison总统签署，国会收回了被滥用的财产，为约塞米蒂及其他地区国有化而非州属的联邦公共公园体系扫清了障碍。

三是包括总统本人在内的知识分子和政治精英具有自然环保意识。1891年，BCC俱乐部主席西奥多·罗斯福利用年度晚宴的机会，邀请了华盛顿的政治精英，并做了令人振奋的演讲，希望“保护和维持黄石国家公园”的提案，并“重点反对授予蒙大拿州矿业铁路以及其他铁路的权利”。听众中包括哈里森总统新任命的内务部秘书长约翰·诺贝尔（John W. Noble），他同时兼战争事务部的主管和白宫发言人，地位显赫，非常关键。此外，这位诺贝尔先生以前在密苏里州做律师，还有鲜为人知的嗜好，喜欢打猎、钓鱼以及其他户外活动。他积极地回应了西奥多·罗斯福和其他俱乐部成员，这很大程度上标志着，公共土地政策已经进入政治精英的视野。

哈里森总统在就职演说中实际上是主张公共土地应该均等地分给居民使用，但19世纪后期的这一系列社会改革运动、保护思潮以及政治精英团体对于总统决策产生了很大影响。新成立的美国科技进步协会（American Association for the Advancement of Science， AAAS）1890年致信给哈里森总统，呼吁他支持公共森林保护。在第51届国会上，大约有200个关于林业文化和沙化土地法律的提案。其中很多最后既被国会通过，也纳入了1891年综合修正法案（General Revision Act）的第24部分。这样一来，公共保护的选项就被正式列入了法律。第24部分（后来被称为森林保护法案）明确指出，美利坚的总统“随时可以预留和储备……任何部分的公共土地（全部或部分覆盖林木的）……用于公共保护”。尽管当时很多人还不太明白这次法律修正的重大意义，但其影响是极其深远的。

（作者为北京师范大学经济与资源管理研究院副院长、中国市场经济研究中心主任）