遏止尘肺之殇

张伟

救助中国600万尘肺病农民的根本出路在于推动国家政策性救助，完善相关政策与立法，认真落实政府责任。因此，制度性遏制尘肺病才是关键

尘肺病已成为职业病中的“第一杀手”。救助中国600万尘肺病农民的根本出路在于推动国家政策性救助。

尘肺病问题严峻

据国家卫生计生委2014年的数据显示，尘肺病是中国最严重的职业病。2013年报告尘肺病23152例，占总报告病例数的87.72%。截至2013年底，全国累计报告职业病83万例，其中尘肺病75万例，占总报告例数的90%。据国家卫计委2015年11月3日发布的2014年全国职业病报告显示，2014年全国共报告职业病29972例，其中近九成为职业性尘肺病。这些数据是通过体检确诊的，潜在的尘肺病患者有多少还是一个未知数。由于繁琐的职业病认定程序与人为障碍设置，导致尘肺病认定难，实际患病数字远不止官方公布的认定数量。其中“尘肺病农民”占尘肺病人群中的大多数，至少600万人。在所有职业病中尘肺病占90%，尘肺病中农民又占90%，且死亡率高达22.04%。

迫切需要政策推动

1.民间组织力量薄弱。按照给每个尘肺病农民提供一次性1万元双肺盥洗手术的费用，600万农民即需要600亿；若给每人提供10万元综合救援费用，600万农民则需要6000亿。目前，中国还没有任何公益团队、民间组织有这样的能力。截止到2015年12月31日，民间社会公益组织“大爱清尘”累计救治尘肺病农民1502人，开展助学活动1466次，提供制氧机1104台。然而，这些救助对于中国600万尘肺病农民来说只是杯水车薪，他们获救的根本出路在于推动国家政策性救助。

2.国际经验启示。日本最后一例尘肺病出现在1970年，欧洲尘肺病在19世纪末被消灭，美国尘肺病在1930年被消灭。从欧洲和美洲国家的经验中可以看出，尘肺病问题最终要由国家通盘解决，国家可通过立法手段刚性遏制尘肺病再生。这就启示我们，面对中国如此严重的尘肺病问题，国家和政府理应担责，落实救助。

政策出台与思考

1.国家层面的政策。近期，国家十部委印发《加强农民工尘肺病防治工作的意见》，该《意见》从“加强农民工尘肺病源头治理、做好尘肺病诊断鉴定和医疗救治、保障符合条件的尘肺病农民工工伤保险待遇、解决特困尘肺病农民工医疗和生活问题、维护尘肺病农民工职业健康权益、强化政府落实责任”等七个方面，提出了解决中国尘肺病农民问题的方案与对策。

然而，该文件不如国务院牵头制定或国务院办公厅批转的文件效力高、权威性和全局性强、便于协调。另外，该《意见》相对比较原则，欠缺细化规定，尚待细化和完善。因此，建议国务院经充分调研论证后，出台全国范围内关于尘肺病预防、救治及救助的相关具体政策或行政法规，统一领导、协调和指导全国尘肺病的防治和救助。

2.陕西省六委厅局的措施。截至2014年6月，陕西省确诊农民尘肺病患者2858人，疑似患者12165人，共计15023人。截至2015年，陕西省存在职业病危害的企业3.5万余家，接触职业病危害的劳动者52万余人，在全省各类职业病中，尘肺病占92%。根据全国性专门救助尘肺病农民的公益组织“大爱清尘”的充分调研，初步估算陕西省身患尘肺病的农民数量为15万至20万。

2015年12月10日，陕西省商洛市相关部门联合转发《关于进一步做好我省矽肺病农民工救治救助工作的通知》，进一步落实有关部门的职责，并从以下几个方面做了突破性的规定。1.将矽肺病农民工纳入城乡居民基本医疗保障范围，将符合低保条件的矽肺病农民工家庭纳入最低生活保障范围；2.完善并细化了对用人单位长期未缴纳工伤保险的规定；3.强化矽肺病监控防治能力建设；4.《陕西省社会救助办法》规定了对尘肺病患者子女教育救助的内容。

笔者认为，应当提高县级医院及乡村卫生院对尘肺病的医疗水平，在尘肺病高发乡镇建立尘肺病康复中心。让患者通过锻炼和康复训练增强免疫力，减少发病几率，节约医疗资源。

后续政策及立法建议

1.推动完善相关政策和立法，尽快修订《尘肺病防治条例》，对高危粉尘作业实行特殊管理。调整法律规范的适用范围，侧重落实中小企业尘肺病预防责任；加大用人单位在尘肺病预防、改善劳动安全卫生环境等方面的责任；健全尘肺病调查诊断制度、争议处理机制；建立健全尘肺病患者的医疗救助与生活救助制度，使患者有条件及时得到医疗救治。

2.充分保障尘肺病患者享受工伤保险待遇的权利。应当细化并认真落实工伤保险的规定及配套措施，使符合工伤条件的患者能真正享受工伤保险待遇，完善尘肺病救助与工伤保险制度、民事赔偿制度的衔接，不因患者的单位变化而影响其享受相应待遇。

3.对现行尘肺病农民患者的职业病认定程序做出合理调整或变更，合理降低职业性尘肺病认定的门槛。尘肺病确属职业病，但由于一些客观原因，尘肺病发病时大多数农民已经离职，之前也没有签订劳动合同，更谈不上相关规定所提及的一些必备材料。因此，国家在对尘肺病的职业认定程序方面应当做出合理变更 ，降低认定门槛，不能仅因为缺少形式方面的材料而将尘肺病患者拒之门外，使之不能得到很好的治疗，最终致使悲剧上演。

4.将尘肺病纳入城乡医保或大病医保范围。首先将尘肺病农民患者治疗费用统一纳入新型农村合作医疗，并酌情扩大医药报销比例和适当减免治疗费用，包括大病补偿、风险基金补偿等。

5.将符合条件因病致贫的尘肺病农民及家庭纳入国家低保政策覆盖范围，做到应保尽保。尘肺病农民患者大多数属于家庭壮劳动力，因患病已经基本丧失劳动能力和因病致贫，理应属于国家低保救助对象。故政府相关部门应当将因病致贫的尘肺病农民及家庭纳入低保范围。

6.全面推行和认真落实大病保险制度。尘肺病农民在获得新农合补助后，个人自付部分超过上年收入标准的，可纳入医疗保险获得二次补助，这有利于解决尘肺病人住院补助、康复治疗等方面的医疗保障问题。

7.政府相关部门应当为尘肺病农民患者及其家庭提供必要的救助，出台帮扶尘肺病人的专项措施。

（1）教育部门对因病致贫的尘肺病农民子女上学应当实施助学政策。

（2）民政部门应当为尘肺病农民提供医疗补助和困难临时补助，以减轻病人的医疗负担和生活压力。

（3）人力资源和社会保障部门及其他相关部门应酌情给予尘肺病农民及家庭就业补助和住房补助。

（4）司法行政部门和法律援助中心应当为需要维权取证的尘肺病人尽可能地提供相应的法律支持和法律援助。

（5）应当出台帮扶尘肺病人的专项措施，根据尘肺病人的身体状况，为他们提供一定的谋生渠道，指导其从事力所能及的劳动，提高他们的自救能力。

8.增强用人单位防治职业病的法律责任，严格落实企业作为职业病防治主体的责任。对于推卸或拒不承担对职业病患者的救治责任，或耽误了职业病患者的治疗，造成病情恶化甚至死亡，严重侵害了职工合法权益的企业，要追究其责任；对于构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

9.政府及相关部门应当依法监管，明晰部门权力，认真履职，恪尽监管职责，严格执法，促进劳动关系的确立。卫生行政部门应当研究提出尘肺病防治对策。安全生产监督管理部门应当对新建、改建、扩建工程项目和技术改造、技术引进项目的职业卫生“三同时”实施审查及监督检查。劳动监察行政部门应当对用人单位签订劳动合同情况及工伤保险参保情况进行监察。

建议由国家安监总局牵头，会同总工会、工商总局、人社部、卫计委等部门，定期或不定期对全国用工单位，特别是各种矿业企业和经营者开展安全生产、职工劳动保护与待遇、卫生与健康环境、劳动合同签订与履行及报酬支付和工伤保险费的缴纳等方面的全面检查、监督和管理。

10.加强包括尘肺病在内的职业病防治知识的普及和传播。加强对《职业病防治法》、《安全生产法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《尘肺病防治条例》等法律法规的宣传，扩大其影响，形成民众、社会和政府共同关注职业安全和尘肺病防治的社会氛围。

11.实施“工伤拒赔入刑”制度，认真落实法律规定的“工伤先行支付”制度。将“工伤拒赔”这一比“恶意欠薪”还要恶劣的企业严重违法行为纳入刑事处罚，并认真落实现有法律规定的“工伤先行支付”制度，切实保护职业病工人的合法权益。

12.建立索赔跟踪程序，畅通诊断赔偿与保障渠道。通过前期调研，对尘肺病农民治疗花费、务工、家庭开支和损失有一个科学的评估和考量，形成赔款下限，督促用工单位在规定时间内处理索赔，形成统一制度。

13.由民政部牵头并协同其他部门设立专门的尘肺病救助基金会。从国外和中国香港的经验来看，成立尘肺病国家专项救助基金，形成尘肺病国家救助制度，由国家对尘肺病人进行救治，然后向担负赔偿责任的企业追责，这是解决尘肺病问题的有效途径。尘肺病救助基金可分行业依照涉尘企业工程款项的0.25%至0.5%强制征收。同时，以中央财政拨款与社会捐款为基金辅助来源，比照工伤保险的标准，为无法确认工伤保险责任和用人单位责任的尘肺病患者支付医疗费用及相关赔偿。

尘肺病重在“防”，只要国家、用工单位承担起防治工作中的主体角色，劳动者和社会力量也加入其中，尘肺病就可以被有效预防。为此，国家和政府作为尘肺病预防监管的主体，应当严格执法，提升国家救助水平；用工单位要当好尘肺病防治的主体，积极承担企业社会责任；鼓励和支持社会力量积极参与对尘肺病人的救治救助；劳动者发现工作环境隐患，应当及时报告。如果各责任主体都依照法律规定履行自己的责任，尘肺病危害就能得到控制，不会成为威胁劳动者生命安全的巨大隐患。除了加大宣传力度，形成民众、社会和政府共同关注职业安全和尘肺病防治的社会氛围以外，还应当进一步明晰法则，不断完善相关政策与立法。

综上所述，救助中国600万尘肺病农民的根本出路在于推动国家政策性救助，完善相关政策与立法，认真落实政府责任。因此，制度性遏制尘肺病问题才是关键。

（作者为西北政法大学教授、妇女与家事法律研究所所长）