慈善立法经验不限于促进慈善事业

王振耀

如果说，有一部法律仅仅是在其起草与讨论过程，就可以直接推动相关领域事业发展的话，那么《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）就是这样一个典范案例。2016年3月16日全国人民代表大会所通过的慈善法，将是一部对我国慈善事业产生根本性影响、具有里程碑意义的大法。由于其起草过程始终坚持开放性立法原则，从而使全国人大内务司法委员会在主持起草工作之始，就开启了与慈善领域各届代表积极互动的过程，并为未来慈善事业的发展奠定了坚实的社会基础。

众所周知，慈善法的起草工作经历了不少波折并拖延了多年，其主要原因是由于这部具有高度社会性的法律涉及面十分广泛，很难达到完全一致的共识。针对这一法律的立法特点，从2014年全国人大常委会确定启动起草立法的过程之初，就确定了“开门立法”的重要工作方式。也就是说，一件好事，一定要通过好的工作方式来实现。作为多次参与讨论的一名学者，我直接感受到慈善法立法工作的重要创新及其产生的社会影响。

有效合作促成多方的凝聚性

面对众说纷纭的社会环境，如何开启慈善法的起草工作？内务司法委员会一开始就搭建起一个较为适宜的起草工作机制，不是拿出自己的文稿召集会议征求意见，而是既有有关行政部门参加，同时又邀请有关专家学者参与，并鼓励专家学者将意见系统化，起草出法律建议稿报送起草组。北京、山东、广州、上海等地学者分别起草了多个建议稿，从不同角度对法律的框架与内容提出系统的建议。

担任慈善法起草组组长的全国人大内务司法委员会马馼主任委员在一开始就提醒大家，不要把起草工作当作立法过程的终结，而是要善于通过讨论促成重大问题达成基本共识，即使有的规定一时难以达成共识，也可以求同存异留有余地，以便以后可通过不断修改使其逐步完善。这样的立法工作理念，客观上形成了一种鼓励富有成效的讨论，而不是无休止争论的工作格局。

《慈善法》之所以能够避免各方意见争执不下的尴尬局面，在较短时间得到全国人民代表大会顺利通过，很大程度上得益于立法工作的多方参与机制。起草工作过程的有效合作，必将促成以后多方形成合力贯彻法律的凝聚性。

广泛的良性对话与全方位的公开透明

立法工作如何与社会形成广泛的良性对话机制？这是许多社会性立法面临的较大挑战。慈善法的起草组恰恰能做到鼓励并参与经常性的社会对话。清华大学、北京师范大学、山东大学、中山大学等有关研究机构，都曾组织定期、不定期的专题论坛，就有关的立法内容展开深入讨论。在深圳慈展会上，甚至还有专门的立法讨论专场，相关社会组织的领导人与专家都相当坦诚地发表意见。在立法过程中，起草组工作人员出席此类会议超过百场以上。在会议上，起草组不持特别的观点，主要是听取不同意见，然后加工出初稿，再送给有关专家直接在稿子上动手修改。

正是专家学者的广泛参加，才使得这部法律成为专业化水平相当高的一部法律。这样的工作机制，客观上形成了政府与社会的良性沟通与互动模式。从法律正式颁布后的许多条款上，专家与社会组织的领导人看到了自己做出的贡献，这使得实施法律更容易达成社会共识，执行过程将更为畅通。

与社会广泛对话，还包括典型调研和一些十分重要的专题对话。在慈善法立法的过程中，江苏、湖南、宁夏与深圳、广州等地相关部门，都做出重要探索，所产生的经验，也纳入到国家立法的视野，从而使得不少的地方经验上升到国家层面。其中有些带有普遍性的矛盾，比如，股权捐赠和大额捐赠不能免税的问题，起草组还专题听取了意见。

在立法的过程中，起草组不仅听取有关部门从管理角度提出的意见，同时特别邀请有关的慈善家到全国人大的办公场所发表意见。尽管有些意见相当尖锐甚至截然对立，但是在全国人大的立法平台上，大家仍然可以畅所欲言。比如，关于公募型慈善组织的管理成本需不需要写入法律，是规定为百分之十还是百分之十五？两种意见针锋相对，最终达成的是妥协性条文，对于两种意见都能够顾及。

慈善法有关的政策优惠规定之所以得到全社会的认可，正是由于积极讨论所产生的结果之一。由于地方经验和慈善组织与慈善家的意见受到尊重，慈善法必将能够对慈善事业的深入发展产生较大的促进作用。

慈善立法過程不仅对内开放，也对外开放。在这一过程中，国际经验的整理达几百万字之多。相当多的发达国家法律专家都曾参与了有关专题的讨论。如何借鉴国际经验与教训，也是立法工作需要注意的重要问题。通过这样一种凝聚全球智慧的办法，使得国际社会对中国的《慈善法》具有高度的认同，为慈善事业未来的国际合作并全面走向世界，夯实了法律基础。

立法工作的公开与透明，是慈善法起草工作的重要特色。按照一般做法，全国人大常委会在草案一读之后向社会公开征求意见，进入二读之后就不再公开。但慈善法的起草则是向社会全过程公开讨论与修改内容，甚至到最后表决之前的几天，专家学者还向全国人大会议公开提出特别建议。

这样的立法过程，在我国的立法实践中极为罕见，全方位公开透明必然为慈善知识的普及产生较大推动力。以个人能否公募为例，一开始许多人并不理解，但通过广泛讨论，大家终于明白个人求助与公开募捐的区别，也理解了为什么一定要限制个人的公募行为。这样的知识普及远远胜于课堂教育。

慈善法立法工作对我国社会立法具有重要启迪

在法律内容方面，慈善法的出台是公共伦理建设的一场革命。因为在相当长的历史时期的社会潜意识中，总有一种“做好事不需要法律规范”的认知。而慈善法所规范的，恰恰就是做好事的行为方式。也就是说，依法行善成为未来我国社会的重要公共规范之一，从而必然对公共道德水准的提升产生重要促进作用。

慈善法所确定的“大慈善”理念，慈善与教科文卫体及环保等社会事业的有机结合，将促成我国社会事业的广泛发展。慈善服务的规定，会促成慈善事业与社会服务业的系统融合，从而使其成为重要产业。在发达国家，这一产业往往占到国内生产总值的百分之五左右，并能容纳十分之一左右的就业人口。慈善信托的规定，更是在慈善领域引入了金融工具，从而扩大了慈善事业发展的广阔空间。各项促进措施尤其是税收的优惠，必将促成更多大额捐赠者的涌现从而促成全国捐赠数额的飙升。

从更为长远的角度看，社会立法由全国人大起草并坚持开门立法的经验，对于我国多项社会立法都具有重要启迪作用。因为社会立法牵涉面广，需要达成广泛的社会共识。以儿童福利、救灾、减灾等立法为例，都因牵涉面广而不容易形成共识。如果能够由全国人大主持，坚持开门立法，也许能够通过广泛的社会对话，在较短的时期内消除重大分歧，达成共识，从而为社会政策的进步奠定坚实的法律基础。

如果说，1994年《公司法》的全面实施为市场经济的发展奠定了基本的法律框架，那么，二十多年后《慈善法》的颁布与实施，必将为中国的社会改革拉开重要的法治序幕。因此，慈善立法经验所产生的促进作用，不仅仅限于慈善事业。