村庄社会中农村最低生活保障政策执行效果研究

高心　杨孟思

[摘要]自农村低保政策在江西省实施的以来，对保障农村人口基本生活条件发挥了重要的作用，然而，在实施过程中也产生了执行中的诸多乱象，农村低保乱象的发生既有制度本身的缺陷，也有社会环境和政策执行问题。我国应着力完善农村居民保障措施，实现保障措施多元化，缓解低保的压力，解决因病致贫现象；进一步完善新农合政策，解决实际操作中存在的报销难问题；解决因老致贫现象，提高新农保的养老保障作用：重视集体补贴在新农保补贴中的作用，借助中央发展农村经济的机遇，发展农村优势产业；关注社会救助领域，医疗救助、教育救助、住房保障等社会救助政策向低收入家庭倾斜的同时需要加快推进低收入家庭瞄准工作，防止低保福利关联产生的负激励效应。

[关键词]村庄社会；农村低保政策；政策执行现状；成因；对策

农村最低生活保障政策（以下简称农村低保）作为农村社会救助体系的最核心部分，在其执行的过程中不可避免的出现了政策微效，其根源就是政策目标群体瞄准偏离。相比西方国家，我国的社会救助制度起步晚，低保制度正处在不断的调整和完善当中，但就像美国政策学者艾莉森说的那样“在政策目标实现的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。政策本身的不合理性会造成政策的微效，但政策执行过程的各个影响因素则是导致低保瞄准偏离的重要因素。

农村低保政策作为一项以中国农村为政策执行环境的惠民政策，其政策实施过程中一定受中国传统的乡土特色所影响。费孝通老先生提出了差序格局这个概念，他用差序格局描述传统中国社会中的以血缘和地缘为基础的人际关系，个体人是以自我为中心，以石子投入水中而产生的水纹来描述由己向外推出的人际关系，随着水纹的向外推，水纹越推越远也越推越薄1。这一特殊的社会学理论契合中国社会实际而被广大学者认同。本文基于对江西省L乡的实地调研，综合运用半结构访谈与观察法收集资料，挖掘造成农村低保瞄偏的深层次的原因。

一、九江市L乡低保政策现状

低保政策实施应做到嵌入政策环境当中，地方政府按照国务院发布的建立农村最低生活保障制度的通知，结合当地财力状况和社会经济发展水平，制定符合当地实际低保实施标准。2013年江西省政府按照国务院文件指示，将低保对象确定为：以县级政府为责任主体，对持我省农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村最低保障标准的，均列入保障范围，做到应保尽保。L乡本着既要保障农村困难居民的基本生活，又要克服对低保的依赖思想，鼓励就业的原则，将低保标准设定位每人每月低保金额在50-170元之间。根据L乡民政局统计，2015年L乡农村低保户共306户，581人享受农村低保待遇，人均每月享受低保补助165.74元。

二、L乡低保政策执行现状

虽然国务院对低保政策执行程序进行了严格的规定，但在调研中发现L乡在对低保对象的瞄准过程中并未严格按照中央的规定执行。由于对低保漏执行和扭曲执行，直接导致了该村的低保中的“错保”“漏保”和“关系保”“人情保”的现象频繁发生。

在农村低保的实际执行中，村干部具有较大的自由裁量权。这种自由裁量权虽然简化了程序也方便了低保对象确定工作的展开，但不可避免的导致了政策执行的随意性，甚至引发了以权谋私的现象。调查显示，由于农村家庭收入核算方法缺乏统一的标准，农民收入受自然环境和市场经济影响加大，收入存在不稳定性，导致低保对象确定就更加依赖于村干部的主观判断。在村庄社会中家庭收入是个敏感的问题，在面子观念非常严重的村庄社会中，村干部也不方便直接询问村民的家庭收入，唯有依据经验作出判断。

国务院政策规定，村级政府应根据乡镇政府对于区域内低保对象数量以及低保分配金额来确定村内低保户数和每户分配金额。但在实际操作中，L乡实行的是将来自不同户的村民合为一户上报，表面增加了低保覆盖面，实际上保障效果不容乐观。至于被确定为低保对象的村民，对象以及每户的金额则完全是由村干部根据情况决定，毫无疑问，这就给了村干部寻租空间，将低保作为为利益相关者谋求福利的工具。

三、村庄社会中低保政策执行情况及瞄偏的成因分析

（一）村干部层面扭曲执行低保政策

低保政策在申请、审核、审批、公示、低保金发放方面有一套完整的操作程序，但在实际操作中，L乡并未完全按政策规定执行，违背了低保审核中的对低保对象需要进行入户审核，村干部作为中央政策执行的代理人，依据自己的个人经验，以及政策执行需要，扭曲执行低保政策，借低保实现自身利益诉求，民主评议人员也都是制定的党员和村民组长，并没有起到对对象确定进行限制和监督作用。由于信息的不对称性，村民并不知道低保实际发放金额，这就给了村干部留存低保资金的机会，在对L乡的实际调查过程中，多出现村干部利用低保资金偿还村级债务、安抚上访闹事村民的情况：变相使用低保指标，将低保资源作为完成村级政府工作任务的辅助工具，为完成被赋予的村级任务，村干部以低保指标威胁村民参与新农合以完成村政府的绩效任务和违背其他上级部门规定任务的出发手段。

（二）村民层面、想方设法被低保

村庄作为农村低保执行的特定的场域，对存在其中的社会关系网络以及其中的村民提供了限制性的生存环境同时也塑造了村民的习性，村庄是村民进行社会活动、社会交往的主要场所。同时生活在其中的村民也具有改变场域即村庄环境的能动性。由于低保户除了固有贫困之外，村民利用家庭关系、人际关系或者自身的利益优势而争取的低保资格，久而久之这就在村庄社会中形成了这样一种观念，“关系保”“人情保”都是那些有本事的人，这就导致村民将低保视为实力象征，并且可以获得经济利益的工具。对于“关系保”“人情保”其他村民对其容忍的原因则是在村庄社会中，碍于“抬头不见低头见”的面子问题，大多数村民采取容忍态度，因此形成了多数村民的行动模式，弱化了对低保执行的监督作用。

（三）政策环境层面村庄治理困境

税费改革以后，村干部的权威每况愈下，村干部没有理由要求村民配合他的工作，从原来必须执行村干部的命令转为村干部要给村民说好话，除此以外，村干部还必须额外给村民一些好处，才能换取村民长期的配合村干部工作，村庄正常秩序的维护迫切需要注入新的治理资源的2006年农村低保制度的试点与推行恰好为治理资源极端匮乏的村庄注入了新的活力，成为维护村庄秩序新的治理手段。村干部将低保名额施恩与自己的追随者，这就产生了低保“人情保”和“关系保”。

费孝通先生指出，每个人以自我或家庭为中心，以血缘或地缘为纽带，形成一定的“关系圈”。村干部不仅是低保政策执行的主体也是作为村庄社会中以自我为中心的行为个体，其行为必然会受到差序格局影响，人情关系被作为获取“特殊资源”的手段，而正式的社会规则则被束之高阁。农村居民作为差序格局关系的构成主体，也熟谱这种关系运作。农村居民在认识到关系运作在获取低保待遇的效用后，极有可能受到影响形成错误的认知经验，积极效仿这种关系运作，通过各种关系加入到争取低保保障的队伍中，由此形成恶性循环，导致低保的实际保障对象与政策目标对象不一致。低保成为谋求和体现关系的一种工具，其本身应具有的功能被异化。

四、村庄社会视角下提高低保瞄准率的对策建议

导致低保瞄准偏差的直接因素就是政策目标群体对政策本身以及政策执行程序不了解。要克服政策执行前，要加强对受益主体在政策程序、政策目标等方面的宣传教育，让其明白政策理念，以及如何享受政策所提供的权益，政策执行者需要加强对群众的宣传教育。一方面，加强低保政策的宣传学习，采取针对农村环境的多元化的宣传渠道，除了传统的板报、广播形式，可采用网络宣传、电视节目宣传、低保文化下乡文艺演出等形式：另一方面，提高对违反低保政策执行程序成本的宣传，警示群众违反政策可能会造成的惩罚，使其产生畏惧之心，避免通过关系网络套取低保的机会主义行为。

加强低保监督政策的完善，村民对“关系保”“人情保”等的纵容，一方面是基于乡土社会的人情关系，另一方面是政策上并没有提供完善的低保监督措施，低保反馈监督渠道单一，因此应着力畅通低保监督举报渠道，加大对违规行为的惩处力度，提高违规的机会成本，从根源上遏制违规行为的发生。

强化居民生活保障措施，村民刻意争取低保机会，主要是由于传统的保障功能不足，因此应着力完善农村居民保障措施，实现保障措施多元化，缓解低保的压力，解决因病致贫现象，进一步完善新农合政策，解决实际操作中存在的报销难问题，提高农民参合的积极性，为更多居民提供保障解决因老致贫现象，提高新农保的养老保障作用，重视集体补贴在新农保补贴中的作用，借助中央发展农村经济的机遇，发展农村优势产业，集体补助归位能有效提高新农保水平：关注社会救助领域，医疗救助、教育救助、住房保障等社会救助政策向低收入家庭倾斜的同时需要加快推进低收入家庭瞄准工作，防止低保福利关联产生的负激励效应。此外，鼓励社会组织和个人积极开展互助帮困活动，形成慈善事业与社会救助的有效衔接，减轻政府推进社会福利的压力。