论基于利益分析的“环境优先”原则

唐绍均 蒋云飞

摘要：

从可计量、可对比角度而言，“环境优先”常被人们模糊地界定为环境利益优先于经济利益。环境利益和经济利益均应“分别兼具”人身与财产两方面的价值属性，即人身性环境利益与财产性环境利益，人身性经济利益与财产性经济利益。人身性环境利益与人身性经济利益同等重要，财产性环境利益与财产性经济利益之间也无所谓谁优先或者谁不优先。基于此，利益视角下的“环境优先”实质上是应指人身性环境利益优先于财产性经济利益。

关键词：环境优先； 环境利益； 经济利益； 双重属性

中图分类号：D92268 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2016）05014406

一、“环境优先”原则的模糊利益解读

利益是法学领域的核心词汇，利益关系则是法学研究的关注焦点。法律对利益关系的协调，对利益冲突的平衡，一般是通过某些基本原则规定和制度体现的[1]。在环境法的基本原则中，能直接调整、协调以及平衡经济发展与环境保护之利益关系的，当属2014年新《环境保护法》（以下简称新《环保法》）确立的“保护优先”原则。“保护优先”原则，亦称“环境优先”原则、“生态优先”原则、“生态保护优先”原则、“生态环境保护优先”原则以及“现状保护”原则。笔者在此将其称为“环境优先”原则，乃是认为保护优先、生态优先、现状保护等概念，均不能完整与精准地表达这一原则所应包含的意涵。本文认为的“环境优先”，是指当经济发展的速度和规模超过了环境的承载能力（简称“超载”）且在特定区域或特殊领域的经济发展与环境保护产生了不可调和的冲突（简称“死冲突”）时，应当优先选择环境保护，放弃可导致不可逆转环境损害的经济发展。申言之，“环境优先”仅存在于“超载”加“死冲突”这一基本前提之下，无此前提，环境保护与经济发展则无所谓谁优先或者谁不优先。

“环境优先”原则作为环境法的重要组成部分，必然涉及经济利益与环境利益冲突的调整与平衡。在理论界，“环境优先”被习惯性地解读为“当经济发展与环境保护发生不可避免的矛盾与冲突时，环境保护优先于经济发展”，抑或是被刻板地理解为“当经济利益与环境利益相冲突时应优先考虑环境利益”[2]。然而，经济发展与环境保护并不必然对立，也并不必然存在紧张与冲突，若将“环境优先”简单解读为环境保护优先于经济发展或环境利益优先于经济利益，则环境保护难免会陷入理论上的窠臼以及实践中的困顿。基于此，笔者认为学界对“环境优先”原则的理解并不精准、不甚周延甚至存在一定的谬误，特别是对“环境优先”原则下的利益解读过于绝对和刻板，以至于不能正确处理经济发展与环境保护之间的紧张与冲突。

诚然，无论是从利益的可计量角度还是可对比角度而言，“环境优先”均容易被模糊地界定为环境利益优先于经济利益。以计量学的视角看，经济利益和环境利益均可以通过计量技术、计量管理乃至数理统计的方法进行科学测定，从而实现对经济利益与环境利益的量化。在“环境优先”原则的计量模型下，环境利益无论是其价值位序还是重要程度均优于经济利益，故容易形成或固化环境利益优先于经济利益的思维认知，直接将“环境优先”等同于“环境利益优先”。另外，从利益的可对比角度来说，“环境优先”也意味着环境利益在与经济利益的博弈中处于优势地位，应给予优待。当前，环境法上所调整的利益被模块化地界分为环境利益、经济利益、社会利益等三大利益种群，其中，环境利益与经济利益的冲突则是环境法所关注的核心。在环境利益与经济利益的二元界分语境下，“环境优先”原则的提出无疑强化了环境利益与经济利益的可对比度，特别是在环保形势日益严峻、环保呼声急剧高涨的当下，“环境优先”往往被误认为环境利益比经济利益更为重要。

事实上，环境利益与经济利益均为人类的基本利益，对两种利益的追求，都是为了满足人类的生存、健康、宜居、精神、审美等多种需求。其中，生存与健康是人类的根本需求，具有强烈的人身属性，而宜居、精神、审美等需求则属于发展性需求，这些需求的人身性属性相对较弱，且建立在物质文化财富相对充裕的基础之上。可见，人类的基本需求也是可以由低到高作出划分的。

基于人类需求的多样性和多层次性，以服务于人类需求为目标的环境利益与经济利益因而也当然存在多样性与多层次性，若将环境利益与经济利益作简单化的孰优孰劣比较或者判断，势必忽略这两种利益对人类需求的多样性与多层次性，也背离了“环境优先”原则的立法初衷。新《环保法》确立“环境优先”原则，本是为回应“超载”加“死冲突”环境困局下的利益抉择问题，但简单地将“环境优先”等同于“环境利益优先”不仅难以有效化解经济发展与环境保护的紧张与冲突，而且还可能将二者陷入无休止的利益交锋之中。因此，在解读“环境优先”原则的本质利益之前，有必要结合人类的基本需求，将该原则所涉及的环境利益与经济利益作深入剖析与同类利益定位，藉此判断何种利益优先或者不优先。

二、“环境优先”原则的关涉利益剖析

（一）环境利益的人身、财产价值属性

人类的生存与发展离不开特定的天然环境，人不能游离于自然之外，也不能凌驾于自然之上。人类作自然环境的产物，在刀耕火种、茹毛饮血的环境中谋生存，亦在投资兴业、资源开发的过程中求发展。而环境资源作为人类赖以存续的载体，始终为人的生存与发展提供各种需求。所以，环境利益自始就是财产利益与人身利益的浑然一体[3]。

1人身性环境利益

人身性环境利益（亦称环境人格利益、环境精神利益），是指自然人在宜居的环境中生存、生活、健康乃至更高层次的精神享受的利益，譬如采光、通风、眺望、清洁空气、宁静环境、干净水源、优美风景、充足日照以及满足人类审美需要的利益。人身性环境利益以自然环境为载体，反映的是人类对宜居环境或环境品质的客观需求。事实上，人身性环境利益与自然人的生命健康紧密相关，且“不具有通常的财产利益的内容，而是体现为一定的精神利益，是行为与精神活动的自由和完整的利益，以人的精神活动为核心”[4]。可见，人身性环境利益是无价或者是难以用物质财富进行衡量的，它不但维系着人类的生命、健康以及永续繁衍，还承载着人类对人性尊严与精神价值的普遍关怀。假如生活在被严重污染、有害身心健康、不具审美价值等不宜居的生态环境中，那么人类的生命健康将遭受极大威胁。鉴于人身性环境利益的异常重要性，有学者主张将人身性环境利益纳入人格权保护范畴，并明确指出，“只要影响了环境的适宜性，就可以认为是对环境人格权的侵害”[5]。故此，人身性环境利益当属环境利益的重要内容，人们对生存环境、宜居环境以及美学环境的价值追求应当得到环境法的确认、保障与增进。

2财产性环境利益

相较于人身性环境利益，财产性环境利益（亦称环境物质利益、环境经济利益、环境财产利益或资源利益）则具有明显的财产属性，是主要以满足经济发展需要为特征的一种物质性利益。财产性环境利益可藉由物质财富予以衡量，最典型的莫过于对石油天然气资源、动植物资源、土地资源、海洋资源的开发利用。在经济学领域，环境利益即专指自然资源财富，以至于有学者感叹“经济学界的‘环境利益似乎是一种不证自明的利益类型，就像‘经济利益一样，无需赘言，人人自明”[6]。亦诚如学者刘会齐所言：“环境利益的主要内涵是基于经济利益而存在，虽然有非经济利益的环境利益内涵，但不是环境利益的主要内容。”[7]诚然，对于人类发展进步而言，环境资源为经济活动提供着不可或缺的土地、水源、林木、石油、天然气、煤炭等物质条件保障，是驱动人类向更高层次发展的重要推助力。由此看来，财产属性同样是环境利益的重要内容。

（二）经济利益的人身、财产价值属性

环境利益具有人身财产双重属性，这一点毋庸置喙，但经济利益是否同样具有人身、财产双重属性，则有待进一步证成。传统意义上的经济利益，无非是指物质利益、财产利益或经济效益。但无论是何种经济利益样态，其目的均是为了满足人们生命健康与发展进步的客观需求。基于人类需求的多样性与多层次性，故而经济利益也并非单纯的物质利益，而是一种兼具人身、财产双重价值属性的利益形态。

1人身性经济利益

所谓人身性经济利益，即指以维系人类生命健康、永续繁衍与宜居生活所必需的财产利益，譬如充饥保命所需的食品、解渴润喉所需的水源、御寒保暖所需的衣物、健康呼吸所需的空气、安全居住所需的住房。若这些与个人生命健康息息相关的人身性利益得不到保障，那么经济发展所追求的高科技电子产品、高性能交通工具、高分辨率卫星等所有物质财富都将失去意义。换言之，人类可以离开一部高性能手机而存活，但却离不开一杯干净清洁的水。可见，食品、衣物、水源、住房等均是维持基本生命体所必需的物质性财富，尽管其本质上属于经济利益的范畴，但在内容上却具有强烈的人身属性。事实上，强调经济利益的人身属性，也是遵循可持续发展理念与反思并提升经济发展目的的客观需求。第一，可持续发展主张既尊重当代人的生存权，也要保障后代人的生存权。地球只有一个，其资源环境的承载能力极其有限，相比于人类需求与创造力的无限性，资源有限的地球根本难以满足人类的无限需求，若当代人的经济发展以GDP为导向，以牺牲自然资源换取财产性经济利益，则势必威胁后代人的生存权。第二，经济发展的终极目的在于增进人类福祉，而人类的最大福祉莫过于生命与健康。人类的生命健康与环境资源须臾不可分离，“追求经济利益的经济活动所导致的环境污染如果不能有效解决，会对人体健康、生命安全和人的物质财富造成危害，导致经济利益不可得、甚至为负”[8]。故此，在追求经济利益的过程中，应当尊重与重视经济利益固有的人身价值属性。

2财产性经济利益

经济利益无疑是人类一切经济活动的核心，也是驱动人类发展与进步的最大动力。人类从诞生之日伊始，便不断通过经济活动获取经济利益，以谋求温饱、方便住行以及世代繁衍生息。《现代经济辞典》将经济利益解释为“物质利益”，即人们进行经济活动的物质动因。根据这一解释，经济利益具有明显的财产属性，一定程度上等同于财产性经济利益。譬如人类藉由经济活动而制造的座椅、灯具、窗帘、空调、汽车、飞机、手机、电脑、书本等物品均可以通过物质财富的形式体现出来，质言之，财产性经济利益即物质财富。准确理解财产性经济利益的内涵，还需厘清其与人身性经济利益、财产性环境利益的异同。第一，财产性经济利益与人身性经济利益均属于经济利益，只不过财产性经济利益更多地表现为物质财富，与人们的生活水平、精神享受紧密关联，而人身性财产利益却与人们的生命健康休戚相关，简言之，追求财产性经济利益旨在发展和进步，而谋求人身性财产利益的目的在于生存、健康与生活。第二，财产性经济利益与财产性环境利益都具有有价性，但财产性经济利益较多地融入了人类的生产劳作，而财产性环境利益则更多地表现为自然状态下的环境资源财富，二者之间的关系如同书桌与树木，前者为人工产品，后者为制作产品的原材料。

三、“环境优先”原则的同类利益定位

基于环境利益与经济利益均具有人身与财产的双重价值属性，故坚持“环境优先”原则“不应将环境利益与经济利益割裂甚至对立，也不应简单理解为环境利益或经济利益孰为优先的问题”[9]，而应当对环境利益与经济利益的同类利益予以准确定位，藉此判断何种利益优先或不优先。事实上，人身性环境利益与人身性经济利益同等重要，财产性环境利益与财产性经济利益之间也无所谓谁优先或者谁不优先。

从人类的生存与健康而言，人身性环境利益与人身性经济利益并不存在谁优先问题。人身性环境利益以自然资源为载体，是人类在自然环境中生存、生活乃至追求精神享受的人身性利益，以维系基本生命体的存续为首要目标。相较而言，人身性经济利益虽然被冠以“经济利益”之称谓，但该利益形态亦具有强烈的人身属性，且同样以维系人类生命健康与永续繁衍作为终极目标。由此看来，人身性环境利益和人身性经济利益均以维系基本生命体的存续为旨趣，因而这两种利益同等重要，也不存在谁优先或者谁不优先的问题。再者，“就目前人类的认识而言，大自然有三种属性即经济性、生态性和精神性”[10]，人类对自然环境的身心收益（即人身性需求）只与后两种属性相关，譬如生存需求、健康需求、生活需求、宜居需求、审美需求以及精神需求等。假如经济发展的速度和规模超过了环境资源的承载能力，以及向环境排放的污染物超过了环境的自净能力，那么上述所有的人身性需求都将化为泡影，故惟有将人身性环境利益与人身经济利益同等保障，才能积极因应人类对生存、健康等的基本需求。

生存与健康固然是人类根本所需，但若站在人类发展进步的视角，则务必要开发利用自然资源财富与开展生产消费，即追求财产性环境利益与财产性经济利益。财产性环境利益与财产性经济利益均具有明显的财产属性，二者在一定程度上等同于物质利益。一直以来，求生存与谋发展是人类社会亘古不变的追求目标，但在生存权得以充分保障的今天，如何发展则成为人类日渐关切的问题。可持续发展理念的提出无疑对“如何发展”问题作了科学解答，即将发展的负面效应和代价降至最低限度，在保证人类赖以生存的环境资源的基础上实现经济的高质量发展。诚然，可持续发展的目标在于实现人类永续，但毋庸讳言，发展的过程实质上是追求财产性环境利益与财产性经济利益的过程，申言之，经济发展建立在对环境资源开发利用的基础之上，并将环境资源利益转化为物质性财产利益，二者相得益彰，均为满足人们对物质文化充裕与发展进步之需要。从这一点看，无论追求财产性环境利益还是财产性经济利益，都是为了服务于人类发展进步之目标，二者利益属性相似、价值位阶相同，故这两种利益之间无所谓谁重要或谁不重要。

不过，人类的基本需求具有层次性与对抗性，与人类基本需求紧密相关的人身性环境利益、人身性经济利益、财产性环境利益、财产性经济利益亦存在层次性与对抗性。美国社会学家马斯洛将人的需求由低到高依次分为生理、安全、归属和爱、尊重、自我实现五个层次。生理需求和安全需求是人类根本所需，具体包括生存、健康、生活、居住、安全等需求，大致等同于人身性环境利益与人身性经济利益；而归属和爱需求、尊重需求、自我实现需求则属于人类中高层次需求，藉由社会的发展进步与个人的自我提升实现，而上述需求的实现均离不开对财产性环境利益与财产性经济利益的追求。在人类的诸多需求中，生存、健康等人身性需求是基础，而宜居、文明、尊重等发展性需求则居于次要位置。若人身性需求无法得到保障，则发展性需求将成为无源之水、无本之木。因此，对于人类的生存与发展而言，人身性利益当比财产性利益更为重要，当二者之间发生不可调和的冲突时，应优先保障人身性利益。

事实上，优先保障人身性利益符合人类的常识常情常理，也是法律确立“环境优先”原则的利益指向。譬如，当某一地区的自然环境被严重毁损且不宜居住时，当地居民必然选择迁徙他地以求生存，放弃世代居住的房子与耕种的土地，这符合人的常识常情常理，如同人被抢劫时先选择保命而放弃财产一样。求生或保命，体现了所谓的人身性环境利益与人身性经济利益，而放弃财产，则体现了所谓的财产性环境利益与财产性经济利益。优先选择求生而放弃财产，即意味着人身性利益优先于财产性利益。2014年新《环保法》所确立的“环境优先”原则，亦凸显了保障人身性环境利益的重要性。但亟需明确的是，对人身性环境利益的优先保护并非是绝对的、无条件的，惟有出现“超载”加“死冲突”环境困局时，优先保护人身性环境利益才确显必要。有“超载”但无“死冲突”或者有“死冲突”但无“超载”之情形，意味着经济发展与环境保护并无必然矛盾，人身性环境利益与财产性经济利益也并无必然冲突，因而优先选择环境保护或保障人身性环境利益实无必要。惟有当“超载”与“死冲突”并存之时，经济发展才威胁或可能威胁人类的生存与健康，此时优先选择保护人身性环境利益才有意义。

总而言之，“人类的生存和生活是直接建立在衣食住行等物质与文化之基础上的，且只有有了良好的健全的环境，这样的基础才能得到保证”[11]。人类的生命与健康高于一切，发展与进步则次之，换言之，代表着生命健康的人身性环境利益与人身性经济利益应当比代表着发展进步的财产性环境利益与财产性经济利益更为重要。故此，当人身性环境利益与财产性经济利益出现“死冲突”时，人类应当在秉持“多利向横取其重，多害相横取其轻”的基础上优先保障人身性环境利益。毕竟较之于人类的生命健康，经济发展所带来的财产性经济利益显得十分渺小甚至微不足道。反之，当面临“超载”加“死冲突”环境困局时，若优先选择经济发展或追求财产性经济利益，即便将来人人家财万贯、鲜衣美食，一旦自然环境被毁灭，人类将陷入“有钱没命花”的绝境，亦正如周星驰执导的电影《美人鱼》所一再警示的“如果世界上连一滴干净的水，一口新鲜的空气都没有，那么挣再多的钱，都是死路一条”。因此，当人身性环境利益与财产性经济利益发生“死冲突”时，作为利益调节器的环境法无疑会选择优先保护人身性环境利益，这也是保障人类生存发展、与自然和谐相处的一条铁律，不可违逆。

四、“环境优先”原则的本质利益揭示

透过对“环境优先”原则的关涉利益剖析与同类利益解读，可窥知“环境优先”原则的确立旨在昭示人身性环境利益优先于财产性经济利益，申言之，即人身权优先于财产权。

（一）域外“环境优先”立法的利益昭彰

1970年，日本新修订的《公害对策基本法》删除了原先“环境保护要与经济发展相协调”的条款，将“保护国民健康与保全生活环境”作为环境立法的唯一目的，正式确立“环境优先”理念。1993年，日本新出台的《环境基本法》对“环境优先”作了完整阐释，该法第3条规定“把环境作为得天独厚的资源维持在正常的水平上，是人类健康的文化生活所必不可少的。但是由于人类的活动增加了环境的负荷，从而使人类存续基础限度的生态平衡出现被破坏的危险。因此，必须妥善实施环境保护”；第4条规定“把得天独厚的资源维持在正常水平的同时，一方面要力求发展对环境负荷影响小的健康经济，另一方面要构筑一个可持续发展的社会”[12]。透过这些“环境优先”条款可知，“人类存续”“国民健康”“生活环境”“文化生活”等凸显人身性价值的词汇频繁出现在日本环境法文本之中，并明确强调经济发展须以环境负荷（环境承载力）为基础，实质上是为避免出现“超载”加“死冲突”环境困局。若基于利益的视角分析，日本《环境基本法》确立“环境优先”的本质利益在于强调人身性环境利益优先。

与日本一样，韩国环境立法亦实现了从“经济优先”向“环境优先”的华丽蜕变。从韩国1963年的《公害防止法》到1977年《环境保全法》制定来看，韩国在此期间长期坚持了经济增长优先主义的环境政策，且其环境立法及应对体系也停留在“对症疗法”阶段[13]。1990年，韩国颁布的《环境政策基本法》第2条明确规定“鉴于环境质量及其保持，保护舒适的环境并且维持人类与环境之间的协调与平衡，是国民享有健康、文化的生活以及国土保持与国家持续发展所必不可少的要素，国家、地方、企业和国民应当努力维护和促使环境的良好状态。在从事利用环境的行为时，应当对环境保全予以优先的考虑”[14]，首次提出“环境优先”。显然，韩国立法所倡导“环境优先”并非贬抑环境资源的经济内涵，而是为了凸显人身性环境利益的重要性，特别是在面对“超载”加“死冲突”时选择优先保障人身性环境利益的客观性与必然性。

相较于日、韩两国，“环境优先”原则在俄罗斯各时期的环境立法中均得到了一脉相承。早在前苏联时期，《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然资源保护法》（1960）第3条就规定“优先保障人的生命与健康，保障居民生活、劳动和休息的良好的生态环境，是包括俄罗斯联邦国家机关的管理活动在内的各种经济活动、管理活动和其他对自然环境状况产生不良影响的活动所必须遵循的自然环境保护的基本原则”[15]，明确提出“环境优先”原则。2002年，俄罗斯新颁布《俄罗斯联邦环境保护法》对“环境优先”原则予以再次重申，其内容主要包括：（1）优先保护人的生命和健康，保障居民生活、劳动和休息的良好的生态环境；（2）在经济利益与生态利益发生冲突时，优先考虑生态利益的需要；（3）利用一种或几种自然客体，不应对其他自然客体和总体环境造成损害[16]。显然，《俄罗斯联邦环境保护法》（2002）所确立的“环境优先”原则以保障人体健康为首要目标，并注重对环境资源的恢复与保育，无不是为了预防或避免出现“超载”加“死冲突”环境困局。若当该环境困局无法避免时，则优先选择保障与人类生命健康息息相关的人身性环境利益。

（二）“环境优先”原则本质利益揭示

环境法作为一门新兴的部门法，涉及高度的利益冲突，而其核心乃是处理环境利益与经济利益的关系[17]。传统“协调发展”原则过于强调经济利益与环境利益协调和共融的一面，因而不能有效处理当二者利益之间发生对立或冲突时如何进行利益抉择的问题。事实上，在“协调发展”原则指导下，人类永远无法摆脱对高速经济发展的迷恋以及对已经或即将取得的经济利益的舍弃，不仅难以正确处理经济发展与环境保护的关系，而且无法确保发展的高质量与可持续性。而“环境优先”原则着眼于人类生存与健康的现实需求，建立在人类对“协调发展”原则的反思之上，通过对环境利益与经济利益的位序、重要性作出利益估价，以作出对人类生存发展的更优选择。透视日、韩、俄、加等国有关“环境优先”的法律条款，在环境利益与经济利益难以兼顾且需要抉择的情况下，与人类存续紧密相关的人身性环境利益应当得到优先保护。

但亟需明确的是，“环境优先”并不意味着通过放弃经济利益来实现环境利益，而是指在保证总体环境质量的基础上，经济发展不应超过环境容量和资源负荷，当经济发展“超载”或可能“超载”且与环境保护“死冲突”或可能“死冲突”时，意味着人身性环境利益与财产性经济利益存在或可能存在“死冲突”，此时应优先保障人身性环境利益。换言之，并非只要经济利益与环境利益发生冲突，经济利益就必须让位于环境利益，而是当出现“超载”加“死冲突”环境困局时，人身性环境利益才优先于财产性经济利益。事实上，优先保障人身性环境利益，既是维系人类生存健康之根本所需，也是推进人类发展进步之必然要求。

基于以上分析可知，“环境优先”原则的本质利益无非在于揭示人身性环境利益优先于财产性经济利益，即人身权优先于财产权，而非理论界所模糊理解的环境利益优先于经济利益。经济利益与环境利益有兼容的一面，也有对抗的一面，“当经济利益与环境利益发生冲突、两者不能同时兼顾而又要作出决策权衡的情况下，应当从当前需要和未来需要的关系上优先考虑保护生态环境，即确立‘环境保护优先原则”[18]。“环境优先”原则的确立正是为了回应代内与代际人之间对生命健康的现实需要，当面临“超载”加“死冲突”环境困境之时，人类对生存发展的人身性诉求远胜于对发展进步的财产性诉求，故“环境优先”原则所倡导的人身性利益优先具有一定的现实性、科学性、客观性与必然性。总之，环境资源是人类的生存之基发展之源，当人身性环境利益与财产性经济利益存在“死冲突”时，应以“环境优先”原则为指导，将人身性环境利益置于优先保护地位，确保人们生活在干净、清洁、舒适、宜居、有益身心且颇具美学价值的生态环境中。参考文献：

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