城市“地王”频出的冷思考

刘卫东

近来我国一些大城市“地王”频出。根据有关资料统计，2016年1-8月全国已经出现单宗土地超过10亿元的地块300宗。表面上看，“地王”频出是房地产市场复苏的重要表现，许多城市房地产销售量和价格出现了上涨。房地产市场活跃，解决了地方财政困难，拉动了固定资产投资增长，对于“去库存，稳增长”也有积极的推动作用。但是仔细分析，“地王”频出并不符合房地产市场的规律。“地王”成交价格少则单位建筑面积楼面地价上万元，最高超过10万元，未来房地产销售价格将远超出国际上关于房地产价格和国民收入的比例关系。“地王”频出有可能危害我国房地产市场和城镇化的健康发展。

一、中国建设用地供给过量和商品房空置

长期以来，中国建设用地供给过量的问题没有引起政府部门高度重视。我国各地制定和修改土地利用规划时，大部分城市都是向上级政府反映本地的耕地保护任务负担过重，而建设用地指标不足，希望尽可能增加建设用地指标，以保障建设用地供给。据国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲介绍，2004年实际情况是中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150平方米/人）45.3%。我国这个有着13亿人口的国家，城市人均建设用地之多，甚至超过世界最繁华的城市之一纽约，总量更是已达世界第一。可能有人提出人均城市建设用地统计可能不准确。那么，用建设用地占土地总面积比例分析。根据《全国土地利用规划纲要》，2005年底全国建设用地面积为3192.24万公顷，到2010年和2020年，建设用地总面积分别控制在3374万公顷和3724万公顷以内，超过全国土地总面积的3%，远高于世界平均2%的水平。2020年湖南长沙市全市城乡建设用地规模控制在156762公顷以内，中心城区建设用地规模控制在629平方公里以内，分别占其土地总面积的13.26%和26.63%。2020年杭州市萧山区建设用地总规模控制在 43940 公顷以内，占其土地总面积的31.07%。新加坡是一个城市国家，其居住用地和工作用地分别只占其土地总面积的19%，加上21%的基础设施用地，其建设用地占土地总面积的比例也只有60%。中国香港是国际大都市，2014年各类建设用地合计245平方公里，占其土地总面积的22%。世界公认的城市发展土地增长弹性系数（土地增长与人口增长之比）为1.12。美国实行放任的城市化，该系数为1.6，1990-2004年我国此系数为2.28。

目前我国房地产空置情况惊人。有数据表明，截止到2016年6月底，全国商品房待售面积仍然达到71416万平方米，按照我国人均住房面积30平方米计算，“空置”住房可供近2380万人口居住。截至2016年5月，全国县及县以上规划中的3500多个新城新区，能容纳近34亿人口，装下全世界一半的人已经不成问题。房地产业的畸形发展，已经严重挤占了实体经济的投资来源和发展活力。2014年，房地产投资在全国固定资产投资中占比仅为18.9%。北京房地产投资占固定资产投资的比例最高，达到了61.53%。其次是上海，达到59.5%。贵阳达到42.19%，昆明达到45.19%，我国主要城市的房地产投资占固定资产投资的比例均在30%以上。畸形发展的房地产业，使市场投机因素增长，已经严重影响老百姓的理财观，人们把购置房产作为投资和保值增值的最佳手段。

二、“地王”频出是开发商的合理经济行为

目前对于“地王”频出，很多人怪罪于“土地财政”。似乎是地方政府为了增加财政收入而提高了土地出让价格。对于2016年各“地王”的土地出让情况分析，2016年全国已经出现单宗土地超过10亿元的地块300宗中溢价率超过100%的地王达到了150宗。显然，“地王”频出是开发商的自觉行为，并不是地方政府的主观愿望。有些城市准备出台“限地价”之类的宏观调控措施，也表明地方政府不希望地价过快上涨。

“地王”频出，地价升高，是开发商的合理经济行为。最主要的问题是，开发商通过抬高地价，有利于形成房地产价格将会上涨的市场效应。开发商抬高地价，有利于原来已经取得的低价土地升值，有利于开发商已经完成开发的商品房销售价格提高，有利于刺激消费者和投资者因为担心房地产价格上涨而踊跃购买商品房。另外，新“地王”的出现，也是房地产开发商经营策略上的需要，它可以通过取得“地王”，获得本房地产企业经济实力雄厚的宣传效果，不仅可以起到广告效应，减少广告宣传投入成本，也能够提高行业竞争门槛，迫使一些经济实力相对差的企业退出市场。通过取得“地王”，也可以让它们在银行面前提高信用水平，更容易取得融资，通过杠杆作用，扩大企业盈利能力。房地产企业通过取得“地王”，实际上也是为增加地方财政收入做贡献，容易融洽企业与地方政府的关系，可以争取政府在日后项目建设和营销过程中给予基础设施配套和管理服务等方面的优待和照顾。最重要的是，目前我国税收制度条件下，土地价格的提高，可以通过提高房地产销售价格，将成本全部转移给商品房购买者。即使房地产价格上涨引起社会不良反应，房地产开发商也能够以土地取得成本高为理由，将社会怨气转移到地方政府的土地出让价格上。国土部门因为地价低可能被怀疑是故意造成国有土地资产流失需要负担经济责任，而土地价格高只需要承担推动房地产价格上涨的社会责任。经济责任容易追责，而社会责任追责相对困难。国土部门对于房地产开发商或者媒体指控房地产价格高是地价造成的问题大多不会据理力争，也使得“地王”频出对于开发商不仅经济上有利可图，也很少受到社会舆论的批评，不需要承担社会责任。

当然，“地王”频出也是开发商看到了我国贫富差距较大，高品质的房地产尽管价格高但仍然有相当大的市场需求。从投资方面分析，房地产价格上涨，有利于不动产升值。在我国目前没有房地产保有税收负担的情况下，几乎所有的城市居民对于自己拥有的房地产价格升值都是欢迎的。房地产价格下降，房地产投资者购买房地产可能就会降低。目前，“地王”频出的地方，主要是在我国的一、二线城市。城市规模越大，经济越发达，“地王”也越容易出现。这实际上是和我国城市管理体制紧密相关的。我国城市规模越大，往往行政管理级别越高，属于直辖市、省会城市、副省级城市等，这些城市长期以来，在土地利用规划和城市规划上享有特别的照顾，国家对于城市建设投资、城市文化、教育和科研投资，重大项目布局等方面给予了一定的政策倾斜。这些城市经济生活水平、人口素质和社会文明程度、交通条件和社会服务水平也往往较高。大城市对于人口迁移、外商投资的巨大吸引力，土地空间的固定性和有限性，也使得这些城市的房地产成为了稀缺商品，长期处于供不应求的状态。目前我国很多大城市已经开始出现了大城市病，环境污染、交通堵塞和水资源供应不足，加上大城市居民落户的户籍控制等问题也决定了我国这些城市不可能依靠增加城市建设用地供应来降低房地产价格。这些城市土地的二次开发，土地取得成本高，也使得城市土地出让价格高，容易适应城市房屋拆迁安置补偿标准的不断提高，加快城市的更新和改造。

综上所述，“地王”频出并不象有的学者认为的那样是地方政府的土地财政引起的，政府控制土地出让价格，不符合市场经济规律。“地王”频出，也不能简单地理解为房地产开发用地的供给不足。很多人都承认我国一些大城市的社会经济发展水平已经达到了发达国家的富裕程度，发达国家城市建设用地增加有限，然而并没有“地王”频出。我国“地王”频出，也有人怪罪于金融杠杆，应当指出，在房地产市场中，银行作为企业追求利润，也是按照市场经济规律办事，是无可非议的。为了解决“地王”频出问题，要求银行改变投资方向，牺牲银行经济利益，也不应该，并不公平和合理。

三、“地王”频出呼唤房地产市场管理改革

我国大城市“地王”频出是我国城市化过程中经济社会发展出现的问题，应该透过现象看本质，通过深化房地产市场管理改革来加以解决。

首先是改变土地资源的行政性配置的规划体制。世界上公认城市规划是城市土地价值增加的一个重要原因。通过土地利用规划，土地用途改变和开发强度增加，城市土地资产的价值明显提高。我国目前土地利用规划体制在一定程度上带有计划经济的烙印。由于建设用地指标是由规划方案分配的，相当于房地产装修不仅送设计，而且免费赠送装修材料。规划对于建设用地指标的分配，造成建设用地指标多的地方，获得的土地增值利益多，实际上很不公平。国外经验表明，在市场经济条件下，规划是土地利用的优化方案选择，可以预测未来土地和房地产市场的前景，降低投资风险，对于土地科学合理利用具有指导意义，但是，规划不能对资源进行分配。任何城市建设用地的取得，不能依靠土地利用规划和城市规划来无偿分配。城市建设必须取得规划许可，严格实行土地用途管制。任何规划许可应该借鉴英国的城市规划管理经验，一律实行收费。城市建设应该对于规划管制进行合理的经济评价，把规划的收益归还给社会，对于因规划管制而出现经济损失的地方，政府应该给予合理的经济补偿。

我国城市体系的建设，要鼓励大、中、小城市平等竞争，合作发展，实现市场共建，基础设施共享，生态环境协同保护，产业经济合理分工和合作共赢。大城市都市圈的建设，也可以学习美国纽约、洛杉矶等都市区发展的模式，由数十个、甚至数百个小城市发展和构成。都市圈内各个城市之间无论规模大小，都是平等的政府和社会组织，财政独立，发展自主，并不存在上级和下级的行政管辖关系，每个小城市是历史自然演变形成的。美国都市圈小城市建设具有一定的独立性，它有益于根据城市邻里规划理论和新城市主义准则的城市规划和管理落实。城市邻里规划理论和新城市主义准则，倡导步行交通、公共交通，而不单纯迎合小汽车的发展；倡导城市土地混合利用，而不是建立单纯的居住社区；倡导不同阶层的社会融合，而不是贫富、种族的空间隔离；强调工作与生活的适当融合，居住与就业的相互兼容，力图创造一个环境友好的、利于公共交往、紧凑的高密度的城市发展模式，可以有效地抵制城市蔓延，克服大城市病的不利影响。各个小城市自主发展，也有利于城市建设创新，调动各方面的积极性，增强城市居民的社区认同感，促进社会和谐和城市经济发展。缩小我国不同城市规模的社会经济发展差距，可以有效地抑制大城市“地王”频出的现象。

任何城市规划，从理论上讲，城市建设用地功能的调整是被允许的，只要证明符合相应的规定：即满足公众健康或安全、符合有条件规定、非负外部效应、公共使用的必要性、与综合区划相协调等标准。城市规划的实施并不一定是为了直接增加政府财政收入，使公共财政负担最小，促进社会平等也是城市理性增长的目标和原则。美国的开发权转移、我国台湾地区的市地重划和区段征收、日本的土地开发利益返还制度的经验也非常可取。美国发展权的转移目的是集中开发具有开发潜力、应该开发的地区（开发权接受区，通常是房地产需求旺盛，地价上升趋势明显的地区），而限制环境约束制约、不应该开发的地区（开发权发送区，通常是生态环境脆弱、历史性建筑保护区）。通过土地开发权转移，可以保证开发权发送区和接受区的利益不受损失，也可以促进城市生态保护、历史建筑和文化遗产目标的实现。我国城市规划的实施，应当吸收美国城市区划改革的经验，增强区划的弹性和包容性，适应城市建设的新情况和新要求。通过激励性分区制度改革，充分调动房地产开发商对于挖掘城市土地利用潜力，提高城市土地利用效益和城市不动产价值的主观能动性和创造性。

其次，大城市“地王”频出问题的解决从根本上是要抑制房地产开发的投机行为和暴利。房地产市场的宏观调控，不应要求地方政府限制城市土地出让价格，而是应该限制房地产出售价格。尽管“地王”的土地取得成本高，未来完成房地产开发以后的房地产销售价格也必然升高。但是，让制造“地王”的房地产企业无法获得原有已经低价取得的土地上开发的房地产获得暴利非常关键。我国已经建立了土地增值税征收制度，土地增值税本质上是一种所得税。目前我国城市房地产开发和经营过程中，土地增值税征收并没有完全到位。为了抑制房地产企业通过制造“地王”带动原有存量房地产升值和赢得其全部房地产开发的暴利，应该根据每一宗城市出让地块的土地出让实际成交价格占该地块上开发完成的房地产销售价格的比例来确定房地产开发企业上缴所得税的比例。要通过加强城市建设用地管理，防止房地产企业获得的“地王”地块长期闲置和不按照土地出让合同规定按时开发，让制造“地王”的房地产企业不能实现其房地产投机目标。制造“地王”的房地产企业，也不能随意改变城市土地出让合同规定的用地条件，改变“地王”地块的土地用途和土地开发强度（建筑容积率等）。制造“地王”的房地产企业提出科学和合理的城市规划修改要求，改变“地王”地块的土地用途和土地开发强度（建筑容积率等），应该根据房地产估价原理和方法，以原合同规定的用地条件和土地出让价格为基础，确定“地王”地块改变土地用途和土地开发强度应该补交的土地出让金。制造“地王”的房地产企业，因为缺乏合理的房地产投资分析，哄抬城市土地出让价格，使“地王”地块房地产开发项目亏损，应该责任自负，而不准转移给消费者。只有使恶意制造“地王”的房地产企业无利可图，才能够有效抑制大城市土地出让过程中“地王”频出的不符合市场经济规律的现象发生。

最后，应该指出，只要“地王”是房地产开发商自发制造的，地方政府没有必要害怕地价高会带来房地产销售价格高，造成房地产市场价格不合理。国际经验表明，任何情况下都会存在无法自我解决居住问题的低收入弱势群体。解决低收入弱势群体的住房问题，必须依靠建立社会住房保障体系，政府应该低价，甚至无偿地提供这些人的基本居住条件。保障低收入弱势群体的居住人权，是政府的义务和责任。“地王”地价高，能够增加政府财政收入，实际上也为解决低收入弱势群体的住房问题增加了资金来源，其不可能造成房地产购买者无法承担“地王”频出带来的房地产价格上涨问题。“地王”地价高，不一定就会造成房地产市场价格上涨，因为房地产市场价格是需求决定的。成本只是房地产定价的重要依据，房地产市场价格不由个别房地产项目的成本（包括土地成本）决定。

李求军/责任编辑