杭州G20峰会为何影响那么大

李文增

杭州G20 峰会开得非常成功，影响非常大。这不仅从国际媒体的报道可以看出，而且从外国元首参加杭州G20峰会的各种表态也可以看出。这次杭州 G20 峰会之所以开得非常成功，影响非常大，主要是与过去10次G20峰会有较大的不同。从世界方面来看，这次杭州 G20 峰会给世界经济发展指明了方向；从中国方面来看，确立了中国由规则接受者向规则主要制定者角色转变的开始。这两个方面都具有里程碑的意义，对此我们要有一个深刻而充分的认识，因为这关系到未来世界经济发展的路线和中国未来的世界角色两个极其重要的方面。如果不能深刻认识和理解这次杭州G20 峰会的重要成果和意义，将很难看懂未来世界局势及其走势。然而若要深刻认识和理解这次杭州G20 峰会的重要成果和意义，就必须对G20的产生和历史演变情况进行梳理和分析，在历史回顾和比较中进行。

G20之前的G7和G8

在G20之前有一个G7和G8。G7就是西方七国集团首脑会议（或七国集团），由西方七大工业国美、英、法、德、意、加、日组成。是八国集团首脑峰会（G8）的前身。

20世纪70年代初，在第一次石油危机重创西方国家经济后，在法国倡议下，1975年 11月，美、英、法、德、意、日六大工业国成立了六国集团，第二年，加拿大加入，七国集团就此诞生。G7会议是美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本为研究经济形势、协调政策而举行的首脑会议，其过去多年的运行促使多项国际行动计划均在这一框架内达成，比如在政治领域，20世纪末G7就发动科索沃战争以及相关战争费用分摊达成了一致；在经济领域，著名的广场协议以及对东南亚金融危机的救助也是G7的合作成果。

后来出现了八国首脑高峰会议，即俄罗斯于1997年加入G7集团，组成了八国集团。苏联解体后，美国、法国等西方国家欲拉俄罗斯加入自己的阵营，因此才同意其成为八国集团的成员国。俄罗斯最初从1991年起参与G7峰会的部分会议，至1997年，被接纳成为成员国，此期间，俄罗斯也仅有资格参加有关政治议题的讨论，无权就金融、经济等议题发表自己的看法。自1998年后，G8峰会成为该八国国家元首的年度高峰会议，由八国轮流担任主办国，而主办国的领袖亦成为该年会议的非正式主席。实际上到了2006年，俄罗斯才首次担任八国集团的轮值主席国，从“旁听生”一跃成为东道主。

G8和G7峰会与联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织不同，并不以正式的国际组织形式存在，它并没有任何实质性的决策权。G8和G7峰会没有本质的区别，主要目的是每年促进该集团国的领袖与欧洲联盟官员，在国际货币基金和世界银行年会召开之前举行会谈。其建立的初衷主要是想达到影响联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织决策的目的。

后来由于2014年3月份俄罗斯与乌克兰就克里米亚问题发生紧张关系，西方七国集团倾向于乌克兰，并在3月24日在荷兰海牙召开紧急首脑会议并通过“海牙宣言”，宣布如果“强行吞并乌克兰南部克里米亚”的俄罗斯不改变态度，将把俄罗斯暂时开除出八国集团，不允许其参加G8峰会。俄罗斯也不示弱，俄外长当即回应，俄罗斯被逐出G8，没什么大不了的。后来西方七国集团对俄罗斯发起制裁，最终由于俄罗斯与G7的紧张关系没能很好地解决，从而使G7抛弃了俄罗斯，而独自发挥作用，八国集团处于名存实亡的境地。

中国曾经将G7和G8峰会称作“富国俱乐部”，在当时背景下有些贬义，现在很多人依旧如此称呼，但已经没有什么贬义了。中国既未参加G7，也未参加G8峰会，主要考虑自己是发展中国家，为了更好地团结广大的发展中国家，更好地发挥广大发展中国家和新兴经济体代言人和利益维护者的重要角色，是从战略上和策略上的层面上所做出的选择。

G20取代G7和G8

G20即二十国集团，其成员国包括：中国、美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯、欧盟、澳大利亚、南非、阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、土耳其、韩国。这些成员国的国民生产总值约占全世界的85%，人口则占世界总人口的将近2/3。创立二十国集团的建议是美国等西方7个工业化国家的财长们1999年6月在德国科隆提出的，目的是让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，以利于国际金融和货币体系的稳定。20国集团是布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种机制，旨在推动国际金融体制改革，为有关实质问题的讨论和协商奠定广泛基础，以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。

G20产生的历史背景源于20世纪80年代末，世界银行首次提出“治理危机”的概念，使全球治理问题开始引起世界各国的重视和关注。冷战期间，全球治理因为美苏两大阵营对峙而“分而治之”。冷战过后，真正意义上的全球治理才开始成形。由于“二战”后建立的国际秩序和治理机制系美国和西方主要大国主导，冷战又因苏联垮台而告终，世界银行提出的“治理危机”真空由七国集团填补。

虽然20世纪末的1999年6月G7提出了G20的构想，但其仍然是想继续维持G7的主导地位，让新兴经济体和发展中国家成为陪衬。因此，进入21世纪后新兴经济体和发展中国家群体崛起，并没有改变“西方治理世界”的不公正状况，但是到了2008年由美国次贷危机导致的全球金融危机爆发后，以G7为代表的西方国家才真正感到“力不从心”，全球治理的“指挥棒”才从G7转到二十国集团手上。

历史斗转星移，世界经济发展格局的变化终究要反映到国际体系的机制变化上来。G20其实也是一个经济合作组织，只不过范围比G7、G8国家倡导建立的成员范围更广，为老牌发达经济体与新兴经济体各国之间对话和合作提供一种高级别的沟通的渠道。发达国家希望通过这个渠道拉拢和控制新兴国家，而新兴国家也希望通过这个渠道来在世界经济秩序中获得一定的话语权和影响力。G7、G8真正转到G20，或者说G20取代G7、G8，根本的原因如下：

一是由于美国和欧盟自身危机导致其G7、 G8的影响力下降。先是2008年美国爆发次贷危机，紧接着欧盟和日本等西方发达国家又发生金融危机和经济衰退，国际社会惊呼，以美国为首的G7或G8，连自身的问题都不能很好地解决，其有何资格对世界各国夸夸其谈，指手画脚，发号施令。

二是G7、 G8总体实力的下降，或者说是新兴经济体经济实力的上升，改变了世界经济的格局。统计数据表明，G7占全球GDP总量之比已从1992年的68%跌至2015年的47%。而新兴经济体已经占据“半壁江山”。因此，单纯由G7或G8制定全球经济政策或者协调全球主要经济体的宏观经济政策，已经失去了影响力。

三是G7、G8内部分化严重，多年来G7 或G8无法就任何全球经济金融问题的解决方案达成共识。根本原因是不论是G7，还是G8的每个成员国都陷入了低增长难于自拔，因此都以自身的国家利益为重，而相互之间矛盾重重。

四是新的国际经济体的地位和影响在不断扩大。2008年之前，G7始终把持着国际经济规则的制定和修改权，按照自己的利益和意愿分配和管理全球化利益。随着时间的推移，不论是G7，还是G8都无法适应全球治理体系的变化趋势，逐步失去了国际经济规则制定者的地位，特别是随着新兴经济体和发展中国家全面参与全球治理的深入，G20、金砖五国（BRICS）、亚太经合组织（APEC）等全球和区域机制的兴起，G7或G8已难以发挥原有的“老大”作用。

全球治理要顺利、有效，其关键是治理机制的合理性、公正与公平。换言之，全球治理机制既需要有广泛的代表性，也要有充分的有效性。从这个意义上讲，不论是G7，还是G8均有较大的局限性，已经完成了历史使命，该退出历史舞台了，被G20取代是必然的。

从历史和现实的角度来看，G20峰会机制对国际社会的重要性主要体现在三个方面：

首先，世界经济和全球治理离不开G20。在全球化推动下世界经济日益一体化，各国相互依存加深，已经形成“你中有我、我中有你”的复杂局面。在世界经济格局出现“东西方共同治理”（发达与发展中国家力量均衡）的背景下，世界需要G20。G20在应对2008年全球金融危机方面发挥了独一无二的关键作用，在全球经济治理中的地位是G7或G8以及其他机制无法比肩的。目前G20已成为世界上唯一一个发达国家与新兴经济体、发展中国家领导人可以平等对话、做出决策的最高治理机制。

其次，2008年全球金融危机爆发后世界经济增长缓慢，正在经历痛苦的转型。世界银行最近再次调低2016年全球经济增长预期至3%以下，国际货币基金组织（IMF）也已数次下调预期。而发达国家经济金融政策的失调越来越严重，最近在日本举行的G7峰会一事无成，欧盟和日本继续执行量化宽松政策，甚至不惜进入负利率的“非常规”货币政策领域。同时，美国因经济复苏势头相对较好，美联储不仅中断了量化宽松政策，而且今年还可能继续加息。

再次，推动全球治理体系改革和国际体系平稳转型需要一个有效且又平稳的平台，而G20就是这样的重要平台。G20的组成相对平衡，发达国家和新兴经济体各占半壁江山，而且G20囊括了世界上主要经济体和重要大国。西方对新兴经济体崛起是心存疑虑的，其主要担心是新兴经济体特别像中国等发展中大国会“另起炉灶”。美国代表现有国际体系，是主导方和主要受益者，自然希望以现有国际体系约束新兴经济体的发展，也希望以渐进方式推进现有体系的改革和转型。说白了，只要新兴大国按照美国制定的“国际规则”办事，不推翻现有全球治理体系，西方可以放弃一些国际制度性权力。从新兴经济体的角度看，它们大多数也是现有全球治理体系和国际规则的获益者，并不想推倒重来，只希望与发达国家一样成为“国际规则制定者”，同时对现有体制机制做适当调整和改革，而G20恰好提供了可以满足双方需要的最高级平台。

杭州G20为何影响那么大

杭州G20峰会是中国近年来主办的级别最高、规模最大、影响最深远的多边经济会议，也是G20有史以来影响最大的G20峰会。杭州G20峰会之所以会产生如此大的影响，是因为杭州G20峰会与历届G20峰会比较有如下不同之处。

一是杭州G20峰会加强了G20机制化建设，为长效治理机制的实现提供了坚实保障。2008年，为了应对波及面积最广、影响最为深刻的全球性金融危机，二十国集团在美国华盛顿举行第一次峰会，通过了47条金融领域改革行动计划，把正在滑向悬崖的世界经济拉回到稳定和复苏轨道。此后历届G20峰会大多数的议题都是围绕当年世界经济热点或焦点问题展开。

作为东道国的中国在杭州G20峰会加强各国宏观经济金融政策的协调与合作，共同应对风险与挑战，并推动议题设定从短期问题向深层次和长期性问题延伸等方面，发挥着重要的引领作用。此外，在加强G20机制化建设，为G20从短期危机应对向长效治理机制的转型方面提供了坚实保障，确保合作延续和深入，通过改革促进G20成为21世纪有效的全球治理体系，推动世界经济实现强劲、可持续、平衡的包容性增长。

二是杭州G20峰会首次将“创新增长”纳入G20核心议题，结构性改革议题较以往更加突出。“创新增长”首次被纳入G20核心议题，也是杭州G20首次聚焦经济增长的中长期动力，主动制定可持续发展的长期计划。历史实践证明，仅仅依赖货币和金融政策的协商与制定只能应对短期危机，依靠投资、出口和消费拉动的经济增长无法从根本上实现全球经济可持续增长。面对第三次工业革命和第四次工业革命等新业态和新型经济发展模式，只有依靠科技创新和体制机制创新才能全方位提升和发展生产力。”

杭州G20峰会一致通过了 《二十国集团创新增长蓝图》，支持以科技创新为核心，带动发展理念、体制机制、商业模式等全方位、多层次、宽领域创新，推动创新成果交流共享；通过结构性改革、新工业革命、数字经济等新方式，为世界经济开辟新道路，拓展新边界；形成“协同、合作、开放、包容”长效创新机制，成为本次G20峰会最为重要的成果之一。

结构性改革议题一直都是G20峰会的重点议题。早在2008年，华盛顿峰会便指出，造成全球金融危机的主要因素包括经济结构改革不充分。2009年，匹兹堡峰会领导人声明中指出：会议推动了结构改革取得决定性进展，促进国内私人需求；会议通过交流各自成员国结构性政策经验的举措，推动各国采取健全的政策并确保全球经济健康发展。2010年《首尔行动计划》中承诺：实施一系列结构改革，提高和稳定全球需求，促进就业增长，提升增长潜力。2013年圣彼得堡峰会上重新设计了结构性改革的议程，确定目标。在2015年安塔利亚峰会后，中国率先启动进行供给侧结构性改革，建立开放型经济，并将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”作为2016年中国的五大重点任务。中国的结构性改革实践可以为全球发展提供解决方案。

2016年7月的成都G20财政和央行行长会议在中国的主导下，完成了G20结构性改革顶层设计，确定了结构性改革的九大优先领域和48条指导原则，制定了衡量改革进展和成效的指标体系。其中，优先领域包括促进开放的投资和贸易；促进劳动力市场的活力；促进创新；促进竞争，改善营商环境；推动基础设施建设；强化和完善金融体系；深化财税体制改革；促进环境的可持续性；促进包容性增长。

本次杭州G20峰会以中国元素与成都G20财政和央行行长会议取得的丰硕成果为基础，进一步强调决定大力推进结构性改革，为全球增长开辟新路径，全面提升世界经济中长期增长潜力，因而具有重要影响。

三是杭州G20峰会在贸易和投资领域做出了较大的推进。回顾历届峰会，G20尚没有将贸易和投资单独列出作为主要议题深入讨论，有关贸易议题的成果或共识，大多还停留在“反对贸易保护主义，呼吁推动自由贸易发展”的倡议上，并没有落实任何的行动方案或确定时间进程。

本次杭州G20峰会实现了贸易议题多个“第一次”的突破：第一次在G20框架下设立了贸易和投资工作组机制，第一次确认将G20的贸易部长会议常规化和机制化；发布了第一份G20贸易部长会议共同声明。峰会批准并制定了《二十国集团全球贸易增长战略》，成为继WTO巴厘会议、内罗毕会议之后，全球贸易自由化推进的重要内容，具有里程碑式的意义，其具体内容包括七个方面：降低贸易成本、加强贸易投资政策协调、促进服务贸易、增强贸易融资、制定贸易景气指数、促进电子商务发展、推动贸易和发展。杭州G20峰会还一致决定推动尽快实施WTO 《贸易便利化协定》，努力将全球贸易成本降低15个百分点；落实在2016年底前达成一个富于雄心、面向未来的 《环境产品协定》，在广泛范围内削减环境产品关税。

杭州G20峰会框架下推动投资自由化议题，建立全球首个多边投资规则框架《二十国集团全球投资指导原则》，有助于改变全球投资管理体系高度碎片化的现状；有助于促进全球投资政策协调，为企业对外投资决策提供更强的可预见性和确定性；有助于为各国协调制订国内投资政策和商谈对外投资协定提供重要指导，弥合国家间投资政策分歧；为下一步建立WTO式的国际投资多边机制奠定了重要基础，具有开创性意义。

杭州G20峰会由中国主导推动国际投资规则的制定，促进全球贸易投资治理一体化的发展，逐步构建贸易投资一体化的全球网络，充分落实了安塔利亚峰会的承诺和要求，这大大提升了中国在全球治理体系中的地位。

四是杭州G20峰会在完善国际金融治理架构，制定落实2030年可持续发展议程行动计划中做出了贡献。国际金融架构改革是G20长期关注的核心议题，中国也是这一领域的主要倡导者。2009年G20伦敦峰会达成了1.1万亿美元的扶持计划，用以遏制危机进一步加深，加强金融机构和重建信心，稳定金融市场。计划中规定国际货币基金组织（IMF）的可用资金提高两倍，上升至7500亿美元。中国承诺参与该计划，并购买500亿美元IMF债券，使得中国的投票权从3.8%提高到超过6%。

本次杭州G20峰会承诺“继续推动国际金融机构份额和治理结构改革，加强落实各项金融改革举措，共同维护国际金融市场稳定”。2016年中国担任主席国以来，重启了国际金融架构工作组，本次峰会核准了《二十国集团迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的议程》，强调了国际机构对金融风险防范和管理的重要性。承诺积极迎接国际货币基金组织2010年份额和治理改革的落实，并致力于在2017年年会前完成第15次份额总检查，包括形成新的份额公式。支持世界银行按照达成一致的路线图、时间表及原则实施股份审议，目标是逐渐实现平等投票权。增加新兴市场国家的代表性、投票权和发言权。扩大特别提款权（SDR）使用以完善现行国际货币体系，对人民币被纳入特别提款权货币篮子表示欢迎。完善和构建国际金融安全网，完善主权债重组机制和改进对资本流动的监测与管理等。中国还首次把绿色金融议题引入G20议程，创建了绿色金融研究小组。这都表明本届杭州G20峰会在国际金融改革领域取得了重要进展。

2016年是落实2030发展目标的重要开局之年，2016年杭州G20峰会的重点推进领域之一即推动包容、联动式发展，力求落实2030可持续发展议程，为未来15年的全球发展制定了明确的时间表和路线图。这是杭州G20峰会第一次将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，也是第一次围绕落实《2030可持续发展议程》制定行动计划，展现了G20协调和引领世界经济发展的领导力，对巩固G20在全球经济治理中的核心地位意义重大。杭州G20峰会公告还承诺通过支持非洲和最不发达国家工业化、提高能源可及性、发展普惠金融、鼓励青年创业等方式，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果。

作为世界第二大经济体、新兴经济的领头羊，中国倡导并力求形成关于发展的国际规范准则，体现了发展中国家在全球治理制度中的诉求和主张，体现了主席国中国作为最大发展中国家的责任担当，彰显了中国对世界经济发展的重要作用。