转轨期再生资源管理基本制度构建

文 / 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 彭绪庶

转轨期再生资源管理基本制度构建

文 / 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 彭绪庶

经济新常态下资源消耗强度和再生资源价格下降、人口红利消失以及技术创新要求的提高，对再生资源管理和产业发展提出了严峻挑战。再生资源管理应体现其基本属性、价格和组织结构三方面的转轨特征，加快完善基本管理制度构建，具体包括统一监管制度、分类管理制度、生产者责任延伸制度和领跑者制度等。

转轨期；再生资源；制度构建；循环经济；废弃物管理

一、引言

近十年来，国家相关部门为规范和促进再生资源产业发展出台了许多政策，但再生资源产业“脏、乱、差”的面貌并未得到根本转变。再生资源管理面临的问题主要有四个方面：

一是体制方面。不同部门分割管理，缺乏统筹规划；

二是市场方面。市场进入门槛低，企业规模普遍偏小，尤其在回收领域，再生资源回收经营秩序混乱，回收体系不完善，导致再生资源流动无序；

三是资源环境方面。由于行业监管不到位，以小企业和个体经营户为主的产业组织技术装备水平相对落后，导致二次污染问题较为严重。此外，产业链条短，资源综合利用率低，产品附加值率低；

四是法律和政策方面。现行法律法规效力低，法律体系不健全，行业标准建设滞后，再生产品层次不齐，缺乏安全性保证，影响市场推广。再生资源产业实际税负远超过其他行业平均税负，由于各省份增值税地方留成返还比例不一致，导致各地企业实际税负不一致，无法实现公平竞争，税收政策存在缺陷。

在经济新常态背景下，虽然政府出台一系列有利于节能环保产业的政策对发展壮大再生资源产业起到了积极作用，但从现实来看，更需要兼顾当前和长远，从最根本的制度建构入手，促进再生资源产业可持续发展。

二、经济新常态下再生资源产业发展面临的新挑战

第一，资源消耗强度和再生资源价格下降影响再生资源产业链所有利益相关者的参与积极性。

2011年以来，由于我国宏观经济增速持续下滑，资源消耗强度大、废弃物产生量大的重化工产业和房地产业增长放缓，资源消耗强度下降，再生资源和产品的供求市场相对萎缩。加上欧洲和日本经济复苏缓慢等因素，国际上以石油和矿产品为代表的大宗商品供过于求，国内外资源性产品价格都处于低位。

据统计，与2013年相比，2014年中国十大类别再生资源回收总重量增长5.0%，但回收总值却下降0.4%，废纸、废玻璃等低值再生资源回收总值同比分别减少17.2% 和11%。包括加工利用企业在内，几乎产业链上所有利益相关者的经济效益都出现大幅度下滑，严重影响再生资源产业链所有利益相关者的参与积极性。

第二，人口红利消失对构建完善再生资源回收体系形成巨大挑战。

20世纪50年代至70年代末的人口高出生率，造就了一支规模巨大的由农民工组成的“拾荒大军”，这是我国再生资源回收体系与其他发达国家再生资源回收体系的一个重要区别。

获得经济利益是农民工从事再生资源回收的唯一目的，因此“谁出价高就卖给谁”。价高者得的交易制度很自然成为其出售再生资源的理性选择，与由农民工为主构成的“非正规回收体系”相辅相成，导致再生资源更容易流向生产技术水平和环境条件相对较差，但生产成本更低的分拣和加工利用企业。这也是资源流向无序和回收市场广为诟病，以及二次污染严重的根本原因。

2010年以后中国劳动人口的增长速度越来越慢，2012年成为一个“拐点”。据国家统计局统计数据显示，2013年16～59岁劳动人口数比2012年绝对减少244万，出现历史上第一次法定劳动人口数量下降，2014年又比2013 年下降 371万。

劳动人口的绝对数量下降意味着劳动力供给会出现短缺，工资上涨成为必然结果。更直接的影响则是，新增劳动力供给下降，从事农业和其他产业就业的比较收入提高，而废弃再生资源价格下降导致从事再生资源回收的农民人数急剧减少。

另一方面，针对电子废弃物回收的研究和调查则证实，如果要求居民通过正规渠道对再生资源进行处理并产生一定费用，则大多数居民对参与回收会持保留态度。显然，传统社会再生资源回收体系开始进入分崩离析时期，但建立以生产者或专业企业回收为主的再生资源回收体系面临巨大困难。

第三，再生资源加工利用产业面临的技术创新挑战空前复杂而艰巨。

再生资源产业加工利用产业技术水平参差不齐，存在典型的技术二元结构现象。整体而言，再生资源产业加工利用设备和技术水平不高、二次污染严重，需要加快技术创新步伐。尤其是环境保护日益严格，社会对循环经济产品的质量要求日益提高，客观上要求提高再生资源加工利用环保技术水平。

另一方面，再生资源产业在经济形势复杂、利润下滑的情况下，更需要通过技术创新，提高资源深加工水平和产业加工度，延长产业链，提高企业经济效益。

但由于再生资源产业的组织结构主要是以中小企业为主，加快技术创新、提高加工利用处理技术水平，对其技术和人才储备、企业经济实力、融资能力等都是巨大挑战。

尤其是经济新常态背景下，企业融资难、融资贵的问题不仅没有得到根本缓解，反而地方因土地财政支撑能力不断下降，根本不可能寄希望于地方政府提供额外财政支持。

三、新常态下产业发展的转轨期特征

我国再生资源产业是自发形成的，这也是很多产业在低水平发展阶段出现种种问题的重要原因。要实现再生资源对保障国家资源安全和生态环境的战略意义，再生资源产业必须走规模化、清洁化和高值化的发展道路。

其一，再生资源的属性转轨特征。在我国“再生资源”这一表述主要是考虑到其资源属性。再生资源具有价格，也主要是因为其具有资源价值。再生资源产业的形成也是在经济发展水平相对低下、物质极度匮乏条件下的产物。在某种意义上，这是经济一定发展阶段的产物。

但再生资源本质上是固体废弃物的一种类型，具有环境属性。在循环经济条件下，因再生资源物质具有可循环利用价值，因而其资源属性是环境属性的衍生。

在经济新常态下，由于资源消耗强度下降对再生资源的需求下降，而居民对开始追求更高环境质量，再生资源的“资源属性”在下降，“环境属性”在上升。相应地，未来基本管理制度和产业政策将更加侧重于其作为废弃物所固有的环境属性。

其二，再生资源的价格转轨特征。从发达国家的历史和经验来看，废弃包装物、废弃电子电器、废旧汽车、废旧电池等再生资源最终都要成为“无价废弃物”甚至是“负价废弃物”。根据污染者付费原则，包括居民家庭在内的排放者最终要为排放这些废弃物付费，而不是像我国家庭目前这样将其作为再生资源出售获得一定的收益。

总体而言，多数过去作为资源的“高价废弃物”正在向“低价废弃物”转变，甚至是从“有价废弃物”向“无价废弃物”转变。

其三，再生资源产业组织结构转轨特征。当前再生资源产业中无论是回收环节还是分拣、拆解和加工利用环节，都是以农民工个体和中小企业为主。

相反在发达国家，回收环节主要是由生产商、专业回收企业或专业回收组织、志愿者等构成。在拆解和加工利用等环节，考虑到规模经济和环境要求，也主要是由生产商和大中型专业企业构成。

在经济新常态背景下，随着劳动力短缺、劳动力成本上升和再生资源价格下降，现有以个体回收者为主的“非正规”回收体系必然将加速过渡到以专业回收企业和生产者回收为主的“正规”回收体系，现在正处于组织结构转轨期的初期阶段。

在拆解和加工利用环节，随着各地对再生资源利用环境规制的不断强化，小作坊和小企业的生产日趋艰难。同时在国家相关政策推动下，社会资本逐步进入，兼并重组加剧，规范化、装备和技术水平较高的一批企业涌现，产业集中度不断提高。与此同时，开始涌现出集回收和拆解、处理和加工利用一体化的专业化企业。

四、适应转轨的若干制度设计与政策思考

（一）统一监管制度

从实践来看，现行管理体制中，主要是国家发改委和商务部在负责推动再生资源产业发展。前者是从循环经济，尤其是从城市矿产宏观规划、政策和协调角度，后者是从流通业发展角度，共同的出发点都是再生资源的资源属性，属于资源导向的管理行为。

此外，多个政府部门职能与再生资源管理密切相关，这种部门分割、职能交叉但缺乏明确主管部门的管理架构实际上是一种分散、各自为政的管理体制。

单纯从产业角度来看，在市场经济条件下，任何产业都不需要有政府部门负责管理。但考虑到再生资源的环境属性将更加凸显，现行对再生资源的资源利用和产业促进式管理应逐步过渡到废弃物资源化利用和污染治理的全过程监管，因此有必要建立环保部负责的统一监管制度，替代现行多部门参与的分散管理制度。

在统一监管制度中，统一并不是要改变其他政府部门的职能或责任，更不是要求对再生资源产业的发展目标、空间布局、产能规模、产业结构和发展任务等进行统筹规划。

由于经济新常态同样是强化以市场为主体的过程，对再生资源这样一个自发形成、规模巨大的产业而言，顶层设计既解决不了现存的问题，对转轨期经济新常态的挑战也无法预先安排。

因此，统一监管制度是指要在弱化其他部门对再生资源的管理和简政放权的同时，相对于过去多部门参与的分散管理，重点强化环保部职责，建立以再生资源全过程监管为核心的新型体制。在此意义上，统一监管制度的重点是“监管”，而非“统一”。

在统一监管制度下，主要有四个政策工具可以考虑 ：

一是准入许可和规范。由于再生资源的废弃物性质和环境属性考虑，对再生资源物质流全过程实施准入许可是最重要的前置监管手段。

借鉴日本对废弃物处理业实施许可的经验，实施许可的环节具体可包括回收、进口、贮存、运输和加工利用等五个方面。

准入许可主要是针对新建企业，对于已有存量企业，应根据生产规模、能耗、环境保护等方面的要求，制定《再生资源产业生产规范条件》。申请通过规范条件的存量企业，可以公告获得相应的准入许可。准入许可是企业参与再生资源产业的唯一必要条件。

二是环境标准体系。环保部门对再生资源回收、贮存、运输和加工利用全过程的污染排放水平和环境要求制定明确的标准，作为企业生产和监督检查的基准。

三是环境申报和监督检查。企业应定期申报生产经营场所环境条件和污染排放状况，环保部门应定期或不定期对再生资源从业企业的生产经营场所开展执法检查。超过环境污染排放标准和与申报严重不符的，应给予行政处罚，或吊销准入许可。

四是转移联单管理。转移联单管理实际上是一种废弃物流向报告制度，这主要是针对再生资源中的危险废弃物而言，如废旧电池等。应加快修订 1999 年施行的《危险废物转移联单管理办法》，明确需要采用联单管理的危险废弃物类型和联单的使用方式，提高联单管理措施的效力。

（二）分类管理制度

再生资源是一个综合性的概念，并没有获得公认的定义。

再生资源种类繁杂，不仅产生源不同，资源属性中的物质成分、经济价值，环境属性中的环境污染风险等，都存在巨大差异。

显然，在经济新常态下，由于资源价值分化加快加大，针对如此庞杂的对象，如果还沿袭传统政策思维模式，寄希望通过政府部门的一个综合性规划，一个综合性管理办法，或是法律效力更高的一个综合性管理条例，或者是简单调整财政税收政策，很可能仍然无法真正解决问题。

因此，有必要建立分类管理制度，即根据再生资源不同特性，分门别类进行有针对性的管理。

首先，对再生资源进行分类。由于种类复杂，难以根据一个维度进行分类。实践上各国的分类方法均不相同。

目前在我国纳入商务部管理和统计的再生资源通常被分为废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废汽车、报废船舶、废玻璃、废电池（铅酸除外）十大类。

显然，现有分类将基于物质成分的分类和基于产品的分类混在一起，虽然便于统计，但缺乏科学性。根据实际情况，可根据再生资源的资源属性（包括物理属性和经济属性）和环境属性，辅助资源物质成分等特征，将再生资源分为六大类（表 1）。

其次，制定并完善分类管理政策措施。分类的目的是便于从不同类再生资源的资源属性和环境属性出发，制定针对性的政策措施，使得既能有效利用资源，又可以降低环境风险。

我国的《废弃电器电子产品处理目录（2014 年版）》将电冰箱、空调等大件单体废弃电器与移动通信手持机、电话单机等，甚至是将明显属于危险再生资源的废弃监视器等也混在一起，显然不符合制定分类管理政策的原则。

原则上，应对不同类别再生资源制定不同的法律、法规或政策，即使这些再生资源都是类似品种。在这方面，日本分别于1998年和2012 年颁布《家用电器再生利用法》和《废弃小型电子产品回收再利用促进法》就是很好的例子。

对于大型单体再生资源（Ⅰ类），由于单体体积大，需要单独和专业化的运输，凡是对安全和清洁拆解、加工利用技术有较高要求，再利用过程环境污染风险大的，如报废汽车、废弃船舶等，应分别针对不同的废弃产品进行立法和制定管理政策，也包括实施单独的准入许可。

对于含有有毒物质、环境污染风险较大的有毒和危险再生资源（Ⅵ类），由于环境污染风险大，需要进一步根据有毒或污染物的类型对不同类产品进行细分，并单独制定政策。如对不同类型电池，需要制定相应的政策措施。

再次，探索实施和完善分类排放政策。由于再生资源种类复杂，源头分类既是促进减量化的重要举措，也是落实分类管理制度的必要之举。

分类排放包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，具体包括两个层面的内涵：

第一层内涵是指排放源分类，既对不同类型排放源实行不同措施。由于排放习惯、对排放的再生资源价值的重视程度，以及分类回收便利性的不同，根据实际情况，可以分为城市居民家庭排放，工商企事业单位排放和工业园等产业集聚区排放。

第二层内涵是排放对象分类。对城市居民家庭排放而言，目前城镇居民家庭主要是在家庭垃圾分类排放基础上的再生资源分类。由于再生资源价格转轨仍处于初期，多数居民家庭仍会根据习惯自动分拣排放具有较高经济价值和排放价值的废弃电器、金属，甚至是废弃包装物。当前的重点是引导居民形成垃圾分类排放习惯，逐步实现对排放零价值甚至是负价值废弃物的分类排放。

对城市工商企事业单位而言，要制定政策措施，率先实现对不同类型再生资源的分类投放，包括指定时间和地点投放。

对于工业园等产业集聚区而言，由于排放单位密集，且排放的再生资源类型差异性较小，可以着力培育发展类似于广州经济开发区万绿达集团的循环经济模式，为园区所有废弃物排放单位提供嵌入式、专业化再生资源回收利用服务。

（三）生产者责任延伸制度

生产者责任延伸制度（EPR）的核心是是根据污染者付费原则，将由整个社会负担的产品废弃物处理成本及其环境成本内部化，减少废弃物并促进环境友好产品设计，其基本特征是要求产品链中不同角色包括消费者、销售者、回收者和政府部门与制造商等全部参与，共同分担废弃产品回收、再利用和污染处理的责任。

在我国，由于价格转轨和产业组织转轨，产业链上利益相关者积极性降低，“拾荒大军”逐步退出回收组织，低值、零值和负价再生资源将开始逐步面临无人可收的窘境。显然，实施 EPR 正是我国转轨期加强再生资源管理制度建设的必然选择。

此外，由于生产者对产品物质构成和结构具有更多的知识，由生产者负责废弃产品分拣和拆解、加工利用，能更好应对当前再生资源产业整体创新能力低的挑战。

目前我国实施的 EPR 主要限于对废弃电子电器产品领域的探索。2011年开始实施的《废电器电子产品回收处理管理条例》，明确规定了废电器电子产品实施EPR时各利益关系方的责任。

2012 年，国务院制定《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，规定对国内生产和进口的电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器、微型计算机等五大类电器电子产品及其零部件征收处理基金，标志着中国正式开始针对电器电子产品实施 EPR。2014 年废弃电器电子产品处理目录进一步增加吸油烟机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印机、传真机、监视器、移动通信手持机和电话单机等。

从实践来看，目前我国在废弃电子电器领域实施的EPR 还极不完善。

首先，EPR 制度的引入仍然是以资源导向为主，环境导向为辅，即政策制定者首先考虑的是解决资源不足的问题，其次才是废弃产品不正规回收和拆解处理造成的环境污染问题。

其次，回收和拆解处理利用废弃产品成为 EPR 中一种独立的责任形态，并成为实施 EPR 的核心。显然，这也与资源利用成为引入 EPR 制度的目标密切相关。

第三，生产者实际承担的责任仅仅为财政责任，即制造商和进口商根据生产或者进口电子电器产品数量向政府管理的基金按季缴纳回收处理基金，如电视机为13元/台，不承担实际回收和拆解处理、利用的责任，不了解和参与基金补贴发放情况。强制性不够，也缺乏有效的激励作用。

第四，完全政府主导。废弃电器电子产品处理基金由国家财政部设立，由财政部门负责基金征收和使用管理，专业性和透明度不够，难以发挥行业协会、生产者和回收、拆解处理企业的作用。

总体来看，我国还处于引入 EPR 的起步阶段，针对实施过程中存在的问题未来需要解决好如下几个问题：

第一，选择实施 EPR 的重点废弃物对象，也就是再生资源品种。

在我国，由于国情不同，结合上述对再生资源的品种分类，需要在对象再生资源的特性、规模和环境影响基础上确定。原则上，拆解利用复杂度高、对技术设备要求较高的再生资源，回收价值低但产生规模特别大的再生资源，以及环境影响大的再生资源，都应首先作为 EPR 的对象。

第二，科学界定产品生命周期内利益相关者的范围、责任范畴和承担责任的形式。

在EPR中生产者可以理解为宽泛的概念，即包括产品制造商、销售商、进口商甚至消费者的所有利益相关者。因此，需要明确不同类型再生资源实施EPR时利益相关者有哪些？责任除承担经济上的资金责任外，还应包括哪些责任？最重要的是，各利益相关者如何承担自己的责任，从而使EPR体现出自愿性、强制性和激励性的平衡？

对这些问题的解答超出了本文的研究范围，但原则上无论是选择让生产者承担哪种责任及其承担责任的方式，都必须与这种再生资源作为废弃物的基本属性相适应。

第三，建立市场主导的实施 EPR 的管理体制。

现有废弃电子电器产品EPR的实施完全由政府主导，未来 EPR推广到其他再生资源，不可能都由政府完全主导。因此，最终需要发挥行业协会和大企业的作用，逐步形成以市场为主导的 EPR 实施管理体制。

（四）领跑者制度

针对再生资源产业组织结构以中小企业为主、技术创新能力低、环境二次污染较为严重等挑战，可以借鉴正在实施的能效领跑者制度和环保领跑者制度，建立再生资源行业的领跑者制度，在回收、拆解和再利用两大领域，从技术先进性和环境友好性两个维度选择指标，制定指标目标值。在此基础上，每年或定期向全国公开征求和评选符合条件的领跑者。

建立领跑者制度并非仅仅是起一种荣誉激励作用，更重要的是可以在此基础上，可以优化财政税收政策的运用，真正发挥财政税收政策的激励作用。

如在“领跑者”制度中设置不同级别，对达到不同级别的领跑者给予不同标准的财政补贴标准和税率标准。在利用实施 EPR 建立的基金进行补贴时，也可以对“领跑者”给予额外更高的补贴。

此外，在土地利用、信贷、政府采购等多种政策中，都可以给予“领跑者”以更多的选择和政策倾斜。通过“领跑者”制度实施，完善配套约束和激励措施，让企业在行政处罚、税收等不同的政策组合中做出有利于自身的最佳选择，可以激励行业技术进步和不断提高环境标准。

注：本文是中国社会科学院创新工程项目“循环经济发展评价理论与方法”，有删改。

The basic system building of renewable resources management in Transition Period