我国城镇居民低保制度困境与转型思路

□文/郑纪刚 薛兴利

（山东农业大学山东·泰安）

我国城镇居民低保制度困境与转型思路

□文/郑纪刚 薛兴利

（山东农业大学山东·泰安）

城镇居民最低生活保障制度（以下简称城镇低保制度）是我国创造出的一项非常有特色的制度，是我国救助管理工作中一个非常重要的政策，也是我国社会保障体系的重要组成部分。自1993年实施以来，该制度不断发展，现在已成为我国社会保障体系中发展最成熟的一项制度。但是，目前我国的城镇低保制度又面临着许多问题，使其急需转型，如此才能更有效地发挥该制度的积极效用。

城镇居民；保障制度；困境与转型

原标题：城镇居民最低生活保障制度的困境与转型

收录日期：2016年9月22日

一、我国城镇低保制度发展及其评价

（一）我国城镇低保制度的发展。我国城镇低保制度的发展大致经历了三个阶段。

1、探索阶段（1993～1997年）。1993年5月，上海市社会保险局发布了《关于上海市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起在上海实施低保制度。这也是低保制度在中国的第一次试点。上海市的城市低保工作让从事救助工作的民政部看到了救助贫困居民的新工作思路，于是在民政部的倡议下，截至1995年底，包括青岛、大连等12个城市也开始陆续尝试初步建立城市居民保障制度。民政部的倡议和低保各地区低保试点工作的顺利开展，使得中央看到了社会救助改革工作改革的新方向，并引起了高度重视。1997年3月，中央政府正式发布《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），明确提出要在全国范围内逐步建立城市居民低保制度。在这一阶段的主要工作是“铺路”，主要是确定最低生活保障线测定方法、资金来源和发放形式，对保障对象进行摸底调查。经过4年多的探索，我国完成了低保工作的探索，实现了从无到有的巨大突破，初步形成了城市居民最低生活保障制度和框架。

2、推广普及阶段（1997～1999年）。继《纲要》发布后，1997年9月初，国务院又颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确指出，各地要抓紧建立城镇居民最低生活保障制度，并合理确定低保的对象，合理划定低保线的标准；各地政府要起到领导作用，积极把城镇低保工作引入到正轨上来。《通知》下发后，不仅鼓舞了此项制度在剩余的建制市县的开展，更促进了先行者对此项制度的完善发展。各地政府积极响应党的领导和号召，城市低保制度如雨后春笋般在全国范围内迅速建立起来，这一时期明确界定了城市最低生活保障对象，即人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。受助对象从“三无”人员扩展到全体城镇居民。到1999年9月，全国668个城市和1，638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。其中，传统民政对象占21%，新增加的救助对象占79%。在这一阶段，城镇低保制度的推广和普及工作取得了巨大的飞跃，城市低保制度正式在全国范围内建立起来。

3、发展完善阶段（1999年至今）。以1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》为标志，城市居民最低生活保障工作开始走上规范化、法制化管理的轨道。2008年10月，民政部下发了《城市低收入家庭及群体认证办法》；2010年8月，民政部下发了《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》；2012年12月底，民政部印发了关于《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知，进一步规范了城市低保对象的识别问题，进一步细化了低保群体的资格认证标准、家庭条件调查程序、申请受理程序等具体的操作措施，低保群体的认证更加科学，也提高了低保工作的认证效率，使得更多的人享受到社会经济发展的成果；针对低保标准参差不一的问题，2011年5月18日民政部印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，详细地规范了关于各地如何科学制定城市低保标准问题。2012年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，针对低保对象认定、低保标准、申请批准程序等问题提出了六大政策措施。这一时期基本上完成了“应保尽保”的工作。此外，在此期间低保救助的内容也得到了极大的丰富，救助的内容不再仅仅局限于收入上的救助，还增设了教育、医疗、住房、法律等方面的援助服务。例如，2007年12月，建设部、民政部等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，根据当地住房的平均租金以及居民收入情况，对城镇居民住房困难的群体提供适当的住房补贴。可以看出，这一个阶段是我国城镇低保制度走向成熟和规范的阶段。

（二）我国城镇低保制度评价

1、保障范围不断扩大。自城镇低保实施以来，数量和地域上的保障范围不断扩大是显而易见的。但这里的保障范围不断扩大不仅仅体现在数量和地域上，而且还体现在保障对象上。保障对象的不断扩大最能体现出城镇低保目标功能的不断演进。23年间，城镇低保的保障对象范围经历了从下岗职工到城镇低收入群体，再到低收入的城镇流动人口的转变。20世纪90年代前，由于“充分就业”和“单位制”的福利政策，几乎不存在城镇居民贫困问题，直到90年代后，部门职能关系的变更和一系列的经济改革改变了传统的职业福利政策，大批职工下岗，城镇居民贫困问题开始涌现，城镇低保制度应运而生。城镇低保制度设计的初衷就是为下岗职工提供临时性的救助。但是此后很快，随着社会经济的发展对城镇低保制度的需要，保障的目标群体很快转向城镇居民。1999年的《城市居民最低生活保障条例》中就将非农业户口的城市居民纳入保障范围；随后2001年的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》中，将城市低保对象扩大到符合条件的城镇贫困人口。目前，城镇低保的范围已经比较全面，未来可能将主要解决进城务工人员和城市流动人口的就地低保问题。

2、保障标准的设置不断合理。城镇低保最开始采用的是固定的低保标准测定方法，虽然不同区域测定的方法不尽相同，但是大都有“一刀切”的色彩，且保障的标准也偏低。虽然标准不断提高，但是提高的措施只是要求各地应确保低保对象的实际补助每人每月增加不低于某个标准。直到2011年，民政部为规范各地最低生活保障标准的调整措施，下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，以此建立和完善城乡最低生活保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，要求随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡最低生活保障标准。此后，城镇低保的标准设置成为了一种动态的联动机制，现今的低保标准设置与调整方法主要包括与总消费价格指数（CPI）挂钩、与低收入群体居民消费价格指数挂钩、与生活必需品价格指数挂钩、与食品价格指数挂钩以及以单项生活必需品的价格为调整依据多种方法。无论是哪种方法，都摆脱了以往的固定增长机制，有利于实现低保群体生活水平的实质性提升，让他们享受到经济社会发展的成果。

3、保障方式不断综合丰富。保障方式的不断丰富主要体现在专项救助工作的成就。城镇低保制度在设置之初，带有临时性色彩，且保障的方式比较单一（以收入补差为主），几乎不考虑受众的需求。这主要是由当时保障对象范围的狭窄性和财政支持的有限性所决定的。但是，随着社会经济的发展，城镇低保逐渐成为一项长期的制度，它的作用也逐渐被固化。但是，它的标准又不可能在短时间内迅速提高，而且城镇居民的贫困外延可能涉及到医疗、住房、教育等诸多方面。因此，2004年以后，我国社会救助制度构建成为以低保为基础，配套专项救助的组合制度。如此一来，城镇低保制度的外延得到了极大扩张，保障的方式和内容也更加丰富：再也不仅仅局限于收入上的补差，而是考虑受众需求的综合性保障。这样的保障方式也更加的人性化，有利于低保群体的生活质量提升。

二、我国城镇居民最低生活保障制度存在的问题

（一）制度设计的公平性不足。一是低保界定中的歧视现象。现阶段的城镇低保对象覆盖范围虽然覆盖了绝大部分的城镇户口贫困群体，但是一些在城镇中居住、且有固定职业、居所和收入，但是无城镇户口的务工和流动人员却未被纳入保障范围内。这在某种程度上是一种制度上的设计缺陷，而且城镇居民也享受到了他们所创造的劳动成果，如果他们生活陷入困境时却没有必要的救助，这也不符合道义上的要求。而且，这样也不利于城镇自身的发展和繁荣稳定；二是“福利污名”的影响。贫困人群本身就属于弱势群体，被一些人认为不自立、不努力，甚至被贴上“不劳而获”和“好逸恶劳”的标签。这些歧视的言论导致贫困群体本身就面临着巨大的心理压力，甚至有些贫困者往往宁可流浪乞讨也不找政府救助；制度上的一些苛刻条件也使得贫困者面临巨大的压力：低保申请中的资格审核的工作程序，产生了生存权维护对“尊严”的挤出现象，低保对象在申请低保待遇时需要经过严格的审查，且需要在听证会上详细陈述贫困的情况，在申请成功后还要张榜公示，这些都对受助者产生了强大的心理压力和消极影响；即使在接受救助待遇后，一些苛责的标准也会对他们产生持续伤害，有的受救助家庭每有一次“越轨”的行为都会受到歧视，使正当享受社会保障权利成为低人一等的事情，恶化了社会最低保障正常运行的社会环境。“福利污名”可能使得贫困群体认为“已经被社会所抛弃”，逐渐远离生活群体，甚至无法融入社会。而且这样的贫困有可能会影响到下一代的成长，给他们也造成心理阴影，造成代际间的贫困传递。

（二）制度运行的效率不足。这里的运行效率不足，主要是指贫困家庭调查比较困难。第一，贫困家庭的调查工作受到交易费用条件的影响。交易费用是影响制度运行的重要因素。资源的优化配置程度取决于制度实施主体对交易费用的控制：低保资金是一种稀缺资源，在考虑交易费用条件的影响下，低保有效实施的标志就应该是政府在行政成本最大条件下制度运行的社会效益与受众的效益达到一种最优的“平衡”。但是，由于制度设计中家庭调查的程序不够“效率”，导致交易的费用上升，使得家庭调查的实际效果也变差。家庭调查困难是目前实施分类救助的主要阻碍因素，由于交易费用条件的影响，调查的效果本来就比较模糊，分类就变得更加困难；第二，技术条件也限制了家庭调查工作。这里主要是信息服务网络条件的限制，低保的信息服务网络不完善，使得一些信息上的核对和传输工作进度滞后，这些也尤其体现在低保的退出机制上。

（三）地方政府的变通运作。低保资金是一种稀缺资源，有些地方政府为了自身利益的最大化，变通政策，与中央政府“博弈”：一些地方政府采用“视同”的办法计算家庭收入，将应得收入计算为实际收入，例如，无论其是否就业以及实际收入情况，将处在劳动年龄段的有劳动能力的人都被认为能够拿到当地的最低工资；失业下岗人员被视同能够拿到相应的失业保险金或基本生活费，而无论其是否确实拿到。还有一些地方政府虚报低保人数，以争取获得中央的财政支持：这些虚报的人中不乏大量隐性就业、隐性收入和财产者。还有一些地方政府则为了避免承受低保的压力，出台了一些带有地方性质的“霸王政策”，限制享受低保待遇者的规模。这些“霸王政策”主要表现在很多地方将处在劳动年龄段并有劳动能力的人排除在低保范围之外，而无论其家庭收入状况如何。而这些都是导致低保群体不断扩大的主要原因。

（四）无法根本解决贫困问题。最好的救助方式应该是使人摆脱贫困。单纯的救济只能保一时之利，却不能从根源上解决问题。低保群体中存在着大量的有劳动能力者，他们完全有能力摆脱贫困，自力更生。而且长期的救助可能滋生“福利依赖”现象。这主要是由于低保与就业联动机制不够完善。一是城镇低保水平太低，保生存但不能保发展，因此对低保者的就业刺激不足；二是由于在本来救助的基础上，附加了大量外延福利，这些配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保对象再就业的积极性；三是低保对象的分类不够清晰，难以从低保群体中选择就业激励对象，使得一些原本有就业意愿的群体无法就业。

图1 城镇低保制度转型思路图

三、我国城镇居民最低生活保障制度转变的思路

当前针对城镇低保制度的政策转型思路大致上分为三种：资产性转变、构建专业的社会救助体系和在城市低保的基础上重构城市居民生活援助制度。

第一，“资产性”转变思路。这是由谢诺登教授提出的一种转型观点，原理是通过增加贫困群体的资产积累来代替收入补差，具体的措施有两项：为穷人建立个人账户，通过配比的激励方式激励穷人储蓄；为穷人提供教育和培训，以激励有劳动能力者就业或创业。这种转型思路可以极大地消除城镇低保中的“负激励效应”，并为贫困群体储蓄和发展提供了较大动力。但是，这种转型思路也存在一些问题：一是转型针对的群体比较狭隘，只是针对有劳动能力的群体，而忽视了伤残、年老、单亲等特殊贫困群体；二是“个人账户”的激励机制需要大量的资金和完备的配套体系，但是现今来看这是不现实的；三是信息共享机制尚不完善，我国还无法像西方国家那样，做到个人信息在收入、储蓄、信用等方面的联网化，因此会阻碍个人账户制度的实施效果。

第二，构建专业的社会救助体系转变思路。从本质上来说，就是扩展城镇低保制度的外延，丰富救助的方式。贫穷的原因是多样化的，而且贫穷可能影响到生活的各个方面，例如医疗、教育、住房，等等。不同于农村贫困群体，城镇居民的生活需求可能会更加复杂，单纯的收入补差可能无法满足生活中对于各个方面的需求。丰富低保救助的外延，可以有效地提升城镇居民的生活质量，提高救助的效用。但是，这种转型思路也存在一些问题：一是在制度设计尚不完善的情况下，只增加救助的外延会迅速增加交易费用的成本，增加政府的财政压力；二是增加的救助内容可能会引起低保的“负激励效应”；三是高额的低保专项救助补贴可能会增加地方政府与中央政府的“博弈”现象。

第三，在城镇低保的基础上重构城镇居民生活援助制度，对现有的制度进行重新设计优化，并在此基础上增加低保的外延。其大体的思路可以用图1来表示。（图1）可以看出，要想在城镇低保的基础上重构城镇居民生活援助制度，有三个问题是最关键的：一是规范准入与退出机制。准入机制是“让该进来的人进来”：适当平滑低保的门槛，不能过高也不能过低；争取将在城镇中居住、且有固定职业、居所和收入，但是无城镇户口的务工和流动人员纳入保障范围内。退出机制是“让该退出的人退出”：退出机制的关键在于对低保对象进行定期核查，将已经摆脱贫困的群体退出低保机制，以减轻财政负担；二是完善家庭调查工作，这也是现阶段最关键的问题。从流程图中可以看出，家庭调查的结果是进行救助分类、分类施保和低保退出核查的基础和依据；三是在专项救助中突出就业援助的地位。众多的低保外延虽然丰富了低保救助的方式，但是要警惕它所带来的“负激励效应”。因此，要突出就业援助的地位，使有劳动能力的群体尽快脱离贫困，这样不仅可以减少低保的人数，还可以提高剩余低保群体的待遇标准。

主要参考文献：

［1］李迎生，肖一帆.城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择［J］.江海学刊，2007.2.

［2］张峻豪，邓大松，黄玉君.城市居民最低生活保障制度的困境分析与政策转型［J］.中国人口·资源与环境，2014.12.

［3］］祝建华.城市居民最低生活保障制度的调整与转型：地方实践与制度重构［J］.学习与实践，2010.10.

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