权力与市场再优化：教科书选用制度的美国实践及启示

刘　莹

(淄博师范高等专科学校教育科学研究中心，山东 淄博 255130)



外国教育

权力与市场再优化：教科书选用制度的美国实践及启示

刘莹

(淄博师范高等专科学校教育科学研究中心，山东 淄博 255130)

教科书的选用作为一种价值判断和评鉴选择的过程，其涉及技术性、经济性和政治性等问题的复杂纠葛。目前，美国中小学教科书选用已从传统市场自由化阶段步入权力与市场再优化新时期。以德克萨斯州为例，其通过对教科书选用权的再配给和市场的再统整，建立了州权负责的选用模式、多方参与的选用组织、内外兼顾的选用标准、规范严谨的选用程序。借鉴其经验，健全和完善我国的中小学教科书选用制度应架构赋权增能的选用权力调控机制，着眼制度化建立规范有序的选用运作机制，建立以市场为导向的选用竞争机制，拓展以专业知能为核心的教师参与机制。

教科书；选用制度；权力；市场化；启示

2014年9月，教育部颁布出台了《中小学教科书选用管理暂行办法》(以下简称 《办法》)，为加强教科书统筹管理、规范教科书选用秩序、克服教科书多样化政策“虚置”等提供了制度保障。《办法》的实施进一步推动了我国教科书选用工作的规范化、科学化运作。然而由于我国教科书选用制度仍处于探索期，其在实际运作中仍面临诸多难题亟待破解，如政策执行中行政权力的越位、教科书使用者选择权的虚化、利益驱动下教科书市场竞争的无序化等。作为教育强国的美国历经长期实践设计了一套完善的中小学教科书选用制度，汲取其先进经验对于推进我国中小学教科书选用制度的发展将具有重要借鉴价值。德克萨斯州是美国三大教科书市场之一，作为权力与市场再优化实践的典型代表，其在全美具有举足轻重的地位。因此，本文以德克萨斯州为例，探究美国教科书选用制度的设计及其实施特点，以期对我国教科书选用制度提供有益的启示。

一、美国中小学教科书选用制度的设计逻辑

1.选用模式

美国宪法规定，教育事务非属联邦中央政府之权责，而是由各州自主决定所有教育事务。因此，美国并无全国统一的教科书选用制度，而是各州依据本州法律规定实施：或由州政府制定详细政策，并自行办理教科书相关事宜；或授权学区、学校由其因地制宜处理。根据州政府权利制约的程度，美国中小学教科书的选用大致可划分为以下三种模式。[1]

(1) 学区选用。即州政府以最大的弹性授予各学区自行负责中小学教科书选用的权限，而不加干涉。学校教科书由地方学区依照该区所建立的标准和需求进行选定。目前，纽约州、科罗拉多州等28个州以及哥伦比亚特区采用此种模式。

(2) 州府选用。即州教育委员会直接主管教科书的审定选用，其包含两种具体的操作方式。一是州全程选定。教科书的整个选用过程均由州教育委员会负责，地方学区不参与，只需服从州府决定即可。二是州阶段选定。州府将最终裁决权划给学区，自身仅负责从出版商提供的样书中筛选一批合格的书单。学校最终使用何种教科书则由地方学区在州批准的书单中选择。随着美国带有浓烈集权色彩课程改革的推进，州府选用模式正逐渐成为美国教科书选用的主流趋势，德克萨斯州便采用此种模式。

(3) 双重选用。即兼顾学区和州府选用两种模式。以加利福尼亚州为例，该州9—12年级学生教科书的选用采取学区模式，K-8年级学生教科书的选用则采取州府模式。[2]

2.选用组织

教科书的选用是项极为庞大的工程，为保证选用工作的有效开展，组建一支由多方人士参与的教科书选用团队是美国各州通用的做法。德克萨斯州为进行教科书选用工作，除原有行政架构下的州教育董事会(SBOE)、州教育厅(TEA)外，还特成立了教科书选用委员会(Textbooks Selection Commission)，具体负责教科书实际选用工作。[3]在任命委员会成员的过程中，州教育厅长需首先按照任命标准提出建议名单，此外州民也可以提出建议。之后，提交州教育董事会审核，每一个任命均须经过董事会同意。委员会成员一般包括：州府教育行政官员、校董事会成员、校长、课程教学主任、课程专家、学科专家、教师、家长、社会人士等，其中教师代表比例最高。为客观公正地开展选用工作，德州法律规定，在州董事会任命前三年期间，有下列情形者取消委员资格：(1)曾接受出版公司或个人支持、捐助或雇佣的；(2)直接或间接拥有或控制出版公司或接受任何经费的。此外，为使委员会成员拥有选用教科书的专业能力，德州法律规定，在正式进行选定工作前，成员需参加下列课程的培训：成员责任与行为规范，教科书选用标准及操作流程，教科书错误检视的相关技术训练等。[4]

3.选用标准

为确保各版本教科书符合州的教育目标和要求，亦为选定工作提供依据，德州教育厅经由多年努力研拟出一套正式明确的选用标准。该标准可以概分为二大类。[5]一为印制标准。出版商必须按照全国教科书顾问委员会最新核准的《教科书印制标准和规范》(Manufacturing Standards and Specifications for Textbooks)印制教科书。二为内容标准。其主要以德州政府颁订的《德州知识和技能标准》(TEKS)为参照，下设三个层面。(1)社会内容标准。主要就教科书是否涉及社会重要议题以及这些内容是否反映德州法令及政策要求进行评鉴。所谓社会内容是指教科书中对性别、种族、文化、年龄、企业劳工、宗教、生态环境、人道观念等的描述。(2)教育内容标准。主要审查教科书教育内容是否正确、科学，是否符合州的课程纲要。(3)州特色标准。教科书选用时除遵循一般标准外，各州还会根据本州特色制定特殊的标准。德州教育董事会要求所选用教科书必须涉及德州历史、自由企业制度等内容。以上是宏观层面的选用标准，当具体到每一学科时，其选用标准、项目等则因科而异。下面以德州社会科为例概要说明其选用标准、核算方式等(如表1所示)。

表1　德州社会科教科书选评检核表

4.选用程序

德州中小学教科书选用程序，从出版社递送申请书至州教育董事会公布采用书单，需经历四个阶段。[6]首先，申请送评。教科书出版社按照德州教育厅发布的教科书选购投标意向说明(Statement of Intent to Bid Instructional Material Proclamation)，在规定期限内向州教育厅呈送书面申请，同时附带送评意向书、样书及报价、教材与德州基本知识技能等相关性检测报告。其次，教科书委员会初评。委员会就出版社所送教科书及所附材料进行独立评鉴，并经会议讨论后得出初步评选结果，同时向教育厅递交教科书选用建议报告。再次，州教育厅复核。教育厅就教科书委员会所提建议逐一复评，同时公开展示建议选用的教科书，举办听证会，听取州民意见，并在出版商按要求修正后，向州教育董事会提交正式选用建议书。最后，州教育董事会终裁。董事会主席指定成员检视厅长所提交的报告，必要时可再次举办听证会以听取各方意见，随后通过投票方式决定最终选用书单，并予以公示。

二、美国中小学教科书选用制度的特征分析

1.权利的地方化和分权化

美国中小学教科书选用的最大特点就是分权和自治，教科书选用作为一项地方公共事业，其管理权归属州政府、学区或学校，不受联邦政府的直接干预。由于美国中小学教科书选用实行分权制，地方州政府有权按照各州的实际情况、历史传统和发展特色等因地制宜地选用教科书，这就使教科书选用工作呈现地方化倾向，同时所选教科书亦具有浓厚的地方知识色彩。从教科书自身发展而言，教科书选用权力的下放促进了美国教科书编写和出版的多样化。此外，美国中小学教科书选用制度虽强调州权，但这并不意味着其完全脱离联邦政府的管控，在实际运行中其仍受到联邦政府的宏观规制。

2.评定的标准化和权威化

美国各州素以严谨的教科书选用态度著称，尤其是在推动标准本位教育政策下，各州对教科书评定体现出高标准化和权威化的特点。以德州为例，州教育委员会奉行标准化理念，从教科书的编写、出版、审定、录用等都拥有一套权威规定和执行标准。德州教科书委员会制定了各学科的详细课程标准，出版商必须依据此标准编写方有可能被采用。此外，州教育委员会对教科书招投标、选用人员任命、选用计划、审查程序、评鉴规准、选定时间、经费拨付等均有明确严格的要求。美国教科书评定的标准化和权威化既促进了高质量教科书的采用，也有效保障了教科书选用过程的公平公正。

3.操作的市场化和法制化

美国教科书的选用遵循市场化的原则，鼓励公平竞争。美国对中小学教科书的编写和出版采取自由开放的政策，多由民间编写和出版，并由出版商进行商业化的运作和市场营销。教科书出版商面临着激烈的市场竞争，为在竞争中取胜，出版商必须密切关注州教育政策和标准，顺应教育发展的需要，不断提升教科书质量水准。同时，为确保教科书市场竞争的公平性和有序性，美国各州制定了严格的法律法规对采售双方的行为进行规范和约束，将教科书选用纳入法制轨道。美国教科书选用中的市场与法制的结合诠释了自由与规范的高度统一，这是美国教科书制度目前的努力，也是末来发展的趋势。

4.参与的多元化和公开化

美国中小学教科书的选用是一个全民参与的过程。教科书选用委员会由社会各界人士构成，力图吸纳各方有益力量。美国教科书的选用积极收集、听取公众对教科书的意见，各州分区设立教科书展示中心，提供社会大众实际了解教科书内容的机会，借此提高公众对教科书的理解和认识。教科书委员会始终秉承公开透明原则，在正式进行决定前，委员会将举办听证会听取各方意见，并及时公示结果。此外，美国教科书的选用十分重视教师的参与，建立了以教师为主的采用评鉴组织和资讯交流机制，使得各州能在占有充足资讯的情况下选择所需的教科书。

三、权力与市场博弈的平衡点：我国教科书选用制度的行动路向

1.架构赋权增能的选用权力调控机制

自新一轮课程改革以来，我国教科书选用体制已经发生了一定的改变，打破了教科书管理“一统天下”的国定制，逐步走向了国家指导下的教科书多样化政策，扩大了教科书编写和出版的机构，赋予了省市教育厅(局)规划负责教科书选用的权限。历经十多年的实践，这一选用办法推动了教科书选用的多元化、科学化和民主化进程。但由于转型期教科书改革的复杂性，教科书选用制度只是提供了一种分权的程式，没有对权力如何运作等做出具体的安排，并没有真正步入法制化的轨道。我国教科书选用仍面对诸多问题，如行政色彩依然浓厚，民主赋权尚未真正实现。虽然在制度层面，已将国家统一确定教材版本的权力下移到了地方，然而各地在政策理解及贯彻上的偏差导致行政权力对教科书选用的过度干涉，在教科书选用过程中，基本上是由当地市级教育行政部门直接确定，区县一级的选用权被架空，甚至许多省市出台的教科书选用管理办法中直接未赋予区县一级选用权。教科书选用委员会形同虚设，甚至有的教材选用委员会几年不开会，决定权落入个别地方教育行政部门负责人手中，甚至“一两个人说了算”，为权力寻租提供了可能。

借鉴美国经验，为使我国地方教育部门真正能够因地制宜地选择适合自身情况的教科书，我们必须打破僵化和自上而下的行政控制，真正赋权地方，架构赋权增能的权力调控机制。教科书选用采购是地方和学校的权责，教育部负有督导全国教科书选用的责任，但必须尊重地方自主权。具体而言，必须明确政府的职责，建立一个合理的教科书行政管理制度。省市行政部门必须制定渐进性的教科书选用权下放进程图，分阶段、分层次地将权力赋予地方各级行政部门、学校，给予其更多的教材选用的发言权和选择权。这样一方面可以防止教科书选用中的暗箱操作、随意摊派等权力滥用或权力寻租问题；另一方面能够充分考虑到我国不同地区、不同学校办学水平、师资条件等发展不均衡的实际，选出更加切合地方实际的教科书。尤其是偏远地区，可以打破行政区的限制，联合组成较大的教科书选用区，以吸引教科书出版社的注意与重视，从而编写更加适合本地区的教材。此外，上级部门应逐渐褪去选用者的角色，取而代之的是督导者的角色，在宏观层面监管和指导地方和学校教科书选用事务，从制度上保证教科书的质量。

2.着眼制度化建立规范有序的选用运作机制

教科书选用领域的开放旨在促进教育的民主化、多元化与专业化，欲达成此目的，有赖于建立完善的教科书选用制度，让真正优良的教科书进入课堂，使学校也能获得最合适的教科书。否则教科书的开放只能沦为出版商争利的战场，以及各种势力团体“博弈”的舞台，使教科书变成教育的“灾区”。为此必须规划具体可行的教科书选用方案，规范选用运作程序，实现教科书选用制度化。教科书选用首要的是要成立教科书选用委员会，《办法》规定教科书选用委员会应当由课程教材专家、教研员、中小学校长和教师等组成。教科书由“谁”来选，实质是权力的分配问题。从《办法》所规定的人员构成而言，我们在教科书选择权下放上迈出了重要一步。但审思后发现，学生和家长却在教科书选用中缺席了。从消费者评价角度理解，家长作为教科书购买的直接支付人，学生作为教科书的直接消费者，他们的意见对于教材质量的提高有重要意义，学生和家长理应成为教科书选用的参与者。

教科书选用是一项高度专业性的工作，必须经过系统、缜密的选用程序，方有可能选出适切的版本。考量我国教科书选用的实际情况，教科书选用运作程序需要历经准备规划、分析对比、决定版本和追踪评价四个阶段。[7]准备规划阶段包括学习选用相关知识，确定学校、教师与学生的需求，成立选用委员会，收集各种版本教科书的样书。分析对比阶段包括设计适合学校实际的教科书评价指标，分析比较各版本教科书的特色与优缺点，对部分教科书进行试教。其中评价指标可以从内容属性、教学属性、出版属性、物理(版式)属性等方面加以细化确定。决定版本阶段包括经由讨论、沟通选出适合的教科书版本、公示选用结果，并将档案记录留存。追踪评价阶段即教科书选用后应依据实际使用情形进行追踪评价，以了解师生反应并检视优缺点。教科书的评价必须超然公正，政府应委托专业学术组织定期进行教科书评价，并及时公布结果，以此作为出版社改进教科书以及选用委员会选择教科书的依据。为使教科书选用工作更加公平高效，教育主管部门可以设置教科书选用网站，加强校际与区域间教科书使用经验的交流，公开各家出版社的背景资料、各种版本教科书的评价资料、研发过程、适用情形等资料，为教科书选用提供完备的资讯支持。

3.建立以市场为导向的选用竞争机制

伴随我国开放教科书编写与出版，以往一枝独秀的教科书市场随即成为竞争性的自由市场。教科书兼具商品的性质，其编辑、审查、选择、采购及使用等都受到市场力量的影响。在市场机制的运作下，教科书的选用已不再是纯粹的技术问题，而是含有利益博弈的问题，其涉及的利益团体包括教育主管部门、教科书出版社、学校、教师及家长等。教科书市场化固有其正面意义，但我国目前正处于市场化改革的摸索过渡期，与发达国家成熟的教科书市场制度相比，还存在一些亟待解决的问题。主要表现为：教科书市场开放程度不足，政府与民争利，滥用行政权力，过分干预教科书市场秩序；出版商非法营销、权钱交易；少数几家出版社垄断经营和地方保护主义盛行等。

政府与市场在教育领域长期以来都维持着一种动态博弈的关系，教科书市场化的过程便是此种博弈关系的产物。为维持教科书市场的有序运作，必须协调政府与市场在教科书选用中的相互作用，搭建两者力量平衡框架，使政府与市场间彼此配合，共同构筑开放多元的教科书选用环境。政府有义务为所有教科书出版商设计并维持一个公平竞争的机制，使教科书选用回归良性市场化运作。借鉴美国经验，一方面，转变政府职能，减少行政干预，引入市场竞争机制。政府必须改变既是运动员、又是裁判员的垄断者角色，引入市场因素，使所有教科书出版商都能在市场上进行价格、品质及营销服务上的公平竞争。另一方面，建构以法律为准绳的选用约束机制。教科书市场化并非意味着政府无所作为，政府必须制定完善的规章制度以监督和约束教科书市场主体的行为，规范教科书市场秩序，保证教科书选用的公平公正。此外，教科书市场秩序，必须遵循市场所固有的供求和竞争定律，要综合考虑师生教材使用反馈意见、国家教育政策导向、地区实际发展水平，合理确定教科书在投放市场过程中的需求量和供给量。

4.拓展以专业知能为核心的教师参与机制

教师作为教科书的直接使用者，是联结教科书与学习者、将文本知识转化为学生内在认知的中介，对教科书有着独到的理解和体悟，教师理应获得教科书选用的发言权。此外，随着课改的推动，我国教科书的选用从统编本的唯一教材发展为多版本的参考教材，使教科书、教师、学生三者的关系从自上而下的直线静态知识传递模式，转为彼此交互影响的动态循环模式，教师也不再只是教科书的使用者，更被赋予教科书选用者的角色。然而，由于长期受制于高度统一的教科书选用制度的影响，我国教师的参与意识十分淡薄，尚未建立以教师为主体的选用参与机制。

考察美国教科书选用的经验不难发现，教师能否有效参与教科书选用事务，关键在于其教科书选用专业知能的高低。为此我们要积极提升教师选用教科书的专业知能和精神，拓展以专业知能为核心的教师参与机制。具体而言，在现行教师教育课程中开设有关教材研发及选用课程，促进教师专业知能养成；持续开展教师进修研习活动，增进教师评选教科书的能力；建立教科书选择和使用经验交流平台，形成联系紧密的资讯共享网络；充实教师课程与教学设计的水平，让教科书的选择由注重形式迈向关注品质。

[1] MAHMOOD，KHALID. Textbook evaluation in USA:issue of conformity to the national curriculum guidelines[J]. Bulletin of Education and Research,2010,32(1):32-51.

[2] 石鸥.美国现行中小学教科书制度探究[J].湖南师范大学教育科学学报，2011(6):7.

[3] TEXAS STATE BOARD OF EDUCATION. SBOE operating rules amended 1_30_13[EB/OL].[2013-05-01].http://www.tea.state.tx.us/index4.aspx?id=25769804094.

[4] TEXAS EDUCATION AGENCY DIVISION OF GOVERNMENTAL RELATIONS. 81st texas legislative session briefing book on public education legislation [EB/OL].[2013-05-01].http://www.tea.state.tx.us/index4.aspx?id=2147489836&menu_id=680&menu_id2=797&cid=2147483656.

[5] HASHEMI，SEYEDE ZAHRA.Textbook evaluation:an investigation into touchstone series[J]. Theory and Practice in Language Studies,2012,12(2):2655-2662.

[6] SAUNDERS，MARISA.Education’s most basic tools:access to textbooks and instructional materials in Texas’ public schools[J]. Teachers College Record，2004(10):1967-1988.

[7] 黄儒杰.国小教科书选用方式及其满意度与使用效能之研究[J].台东大学教育学报，2004(2)：59.

[责任编辑：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.10.027

2016-06-12

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(SWU1409335)；淄博师范高等专科学校研究课题(15XK004)。

刘莹(1987-)，女，山东泰安人，助教，硕士。

G510

A

1002-1477(2016)10-0109-05