发挥好中国在国际税收征管协作中的角色

中国国际税收研究会

发挥好中国在国际税收征管协作中的角色

中国国际税收研究会

国际税收征管协作是从程序法的角度，强调各国税务机关在税收征管措施方面进行合作。随着税收透明度建设、税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目在全球的快速发展，国际税收征管协作呈现出新的趋势：协作模式从过去由各国基于某些国际组织的单个项目倡议而开展协作，发展成为先由各国领导人达成政治宣言，再由相关国际组织制定非强制性的原则依据和指导方案，然后各国参考或遵从这些原则和方案进行税收改革和协调合作；协作范围从双边合作，扩展到区域合作、多边合作乃至全球合作；协作内容也从主要协调各国税务机关间的税收情报交换和避免双重征税措施，扩大到多国联合打击逃避税、重塑国际税收规则和有效解决税务争议。①靳东升，《税收国际化趋势》，经济科学出版社，2003；陈俐，《全球视野下的税收协调理论与实践》，中国税务出版社，2010；靳东升，《国际税收领域若干发展趋势》，国际税收，2013年7期；杰弗里·欧文斯，何振华，易明翔，《BEPS行动计划前前后后》，国际税收，2016年4期；H. Ault，《Reflections on the role of the OECD in developing International Tax Norms》，34 Brooklyn Journal of International Law 3， pp. 757-781 （2009）；I.J.MosqueraValderrama，《Legitimacy and the Making of International Tax Law: The Challenges of Multilateralism》，7 World Tax J. 3 （2015）；Garcia Anton， R，《The 21st Century Multilateralism in International Taxation: The Emperor's New Clothes？》，World Tax Journal，2016 （Volume 8）No. 2；R. Avi-Yonah， & H. Xu，《Global Taxation After the Crisis: Why BEPS and MAATM are Inadequate Responses， and What Can Be Done About It》，University of Michigan Public Law & Legal Theory Research Paper No. 494，（2016）.

我国近年来积极参与国际税收征管协作，在国际税收领域“发挥着相当重要的作用”②帕斯卡.圣塔曼，《国际税收进程以及OECD税收征管论坛日益提升的作用》，国际税收，2016年5期。。在受到盛赞之余，我们需要从大局出发，理性审视：为什么我国要参与国际税收征管协作？通过参与协作要达到什么样的目的？要部署怎样的战略大局？如何来部署战略大局？只有讨论清楚这些基础性问题，规划好目标和路线，才能确保我国在参与国际税收征管协作时，始终坚持自己的立场和底线。

本文围绕上述问题提出应对建议，旨在助力我国在国际税收征管协作中从积极参与转变为主动创设，从共建转变为引领，进而在国际税收领域里树立起 “大国税务”地位。③王力，《迈向现代化的中国国际税收》，国际税收，2016年5期。

一、 参与国际税收征管协作的驱动因素

从外因上看，中国参与国际税收征管协作顺应了国际税改趋势。中国在G20峰会接连为提高税收透明度和BEPS项目背书之后，世界各国都被卷进了税改的洪流。从接受税收透明度同行审议到签订《多边税收征管互助公约》，再到承诺执行《金融账户信息自动交换标准》和签署《转让定价国别报告多边主管当局间协议》，中国在全球税收治理的道路上越走越快，同时带动国内税收立法和征管体制改革不断提速。

中国主动、自发地参与到了国际税收征管协作中还有其自身的内在因素推动。这些内在因素包括：要加大打击跨境逃避税，就需要扩大税收情报交换范围和尽快完成BEPS项目成果在国内层面的转化；要提高税收征管水平，就需要学习其他国家的征管经验，提升纳税人的税法遵从度；要服务“一带一路”发展战略，就需要完善税收协定的谈签和执行，并且要有效地化解税收争议，为我国“走出去”企业提供税收法律保护；要建立起“大国税务”话语权，就需要与各类国际组织、区域组织和国家地区建立合作关系，积极地承办国际会议，争取广大发展中国家的支持，方能将中国方案融入到国际税收新规则中。①王力，《进一步加强国际税收管理切实维护国家税收权益》，国际税收，2013年9期。

在内外因素驱动之下，不断深化国际税收征管协作成为我国构建新型国际税收关系的必由之路。但参与国际协作，既不能跟着别人的步伐跑，也不能遍地开花，而是要先理清思路，部署好协作战略，搭建好平台，再有目的、有选择、有重点地来实施协作项目，并根据外因变化的情况适时做好相应的调整，确保在整体规划中下一整盘棋。

二、部署怎样的一盘大局

我国参与协作的整体战略应以习近平主席2014年11月在G20峰会上提出的三点主张为基线，即中国要“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”。②见中新网：http://www.chinanews.com/gn/2014/11-17/6781734.shtml具体解读这三点主张，就是我国要利用各种合作平台，深化与各国际组织、区域组织和各国家地区间的合作，着力构建互利共赢的国际税收关系；同时以打击国际逃避税为抓手，提升我国的税收征管能力，积极参与国际税收规则的重塑；并且帮助发展中国家提高税收征管能力，争取他们的支持，包容共赢，将发展中国家的理念融入国际税收新规则中。③见张高丽副总理和王军局长2016年5月在税收征管论坛大会上的讲话。下面的这张图表可以初步呈现出这盘大局的样态：

三、如何部署这盘大局

1.平台建设

多年来，建立国际税收合作大平台的呼声不断。但受限于国家主权、利益冲突和权威性领导组织缺失等因素，至今尚未产生一个跨国界的、全球性的税收平台。目前国际税收合作的模式多是由单个国际组织（如OECD、联合国、世界银行等）发起，针对不同的合作项目建立有针对性的对话平台，然后由各国家地区在这些平台上交流和形成共识，再通过软法治理的模式固定下来， 形成国际惯例，为各国的实践提供依据。BEPS项目的实施过程就是这种合作模式的典型案例：先在G20领导层面达成政治共识，然后由OECD组织相关国家组成各个工作组，制定出成果报告，再利用税收征管论坛、透明度和税收情报交换全球论坛等机制来督促各国落实这些成果。

我国近年来在参与国际税收协作时，很好地利用了这种多平台的税收合作模式，与发达国家、发展中国家和多个国际组织都保持了互利共赢的合作关系。在BEPS项目的实施过程中，无论是参与制定成果报告、承办第十届税收征管论坛大会、启动OECD—中国国家税务总局多边税务中心，还是在后 BEPS时代以多边协议特别工作组副主席身份主导多边协议的起草工作，我国都利用OECD和G20的合作平台，逐步树立起我国在国际税收领域的影响力。

考虑到这种多平台的合作模式还会持续相当长的一段时间，建议我国继续保持目前的合作格局，不局限于在少数几个平台上的合作，而是全面地与各个国际组织、区域组织和各国家地区都建立合作关系，开展多样的、有侧重点的合作模式。例如，OECD在国际税收领域一直高度活跃，其制定的税收协定范本和注释是解释和执行税收协定时的重要参考文件，研究报告也影响了很多国家的税制改革和征管体制建设。所以，OECD的合作平台对我国很重要，特别是在后BEPS时代，借助OECD和G20的平台在全球范围推动落实BEPS项目成果，可以进一步扩大我国的影响力。①K.Vogel，《The Influence of the OECD Commentaries on Treaty Interpretation》，54 Bull. Intl. Taxn. 12， pp. 612-616 （2000）；D.A. Ward，《The Role of the Commentaries on the OECD Model in the Tax Treaty Interpretation Process》，60 Bull. Intl. Taxn. 3， p. 99 （2006）；韩霖，《税收征管论坛:各成员税务局长应对全球化压力的平台——专访OECD税收政策和管理部前主任杰弗里·欧文斯》，国际税收，2016年5期；阿基姆·普洛斯，《税收征管论坛不遗余力推进国际税改》，国际税收，2016年5期。但必须认清的是，OECD的很多税收方案代表的主要还是其34个发达经济体成员国的利益。虽然一些发展中国家也加入了BEPS项目工作小组，但最终成果报告中对数字经济征税、有害税收竞争、价值创造的判断标准等新规则建议，仍与我国和大多数发展中国家的利益有实质性差别②曹明星，《BEPS方略:新威权主义重构国际税收秩序的集结号？》，国际税收，2014年第7期；杰弗里·欧文斯、何振华、王婷婷、王质君，《“后BEPS时代”及对中国的影响》，国际税收，2014年第7期。。所以，我国在利用OECD的平台时，要选择性地参与合作项目，同时也要重视利用国际货币基金组织、世界银行、联合国等其他国际组织的平台。

逐步增强我国的话语权，获得发展中国家和区域组织对我国的支持尤为重要，因此建议我国在平台建设中加强与发展中国家的共建。在接下来的税收协作中，建议我国继续为发展中国家提供税务人员培训和技术援助，在各个平台上，特别是联合国国际税收专家委员会，多代表发展中国家提出方案建议，③A.J Martin Jimenez，《UN Papers on Selected Topics in Protecting the Tax Base of Developing Countries: Preventing the Artificial Avoidance of PE Status （UN 2014） 》，available at http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2014/09/20140923_Paper_PE_Status.pdf；杰弗里·欧文斯、李娜，《税收制度与经济发展保持同步——今后20年中国税制改革面临的挑战》，国际税收，2015年第1期。把中国声音逐步转变为广大发展中国家的声音。同时，借着我国与金砖国家、非洲国家、“一带一路”沿线国家的合作机会，争取在总部位于上海的新发展银行中设立一个金砖国家税收协调机构，巩固我国在金砖国家税收合作中的领导地位；④李娜，《金砖国家税收合作展望：求同存异、互信共赢》，国际税收，2015年第1期。同时积极向国际税收组织和主要经济贸易国家派驻税务专员。

2.合作重点

国际税收征管协作项目繁多，可以涵盖各国税务机关间各种类型的征管合作。近年来，协作项目仍然主要围绕税收情报交换进行，但正不断地向多国联合打击逃避税、有效解决税务争议、提升税收征管能力、以及重塑程序法方面的国际税收规则等方面扩展。⑤靳东升、孙矫、陈玥，《税收征管国际合作的发展趋势》，税收经济研究，2012年第2期。

从参与协作的广度而言，当然是参与项目越多，越有助于我国建立更广泛的合作关系。但考虑到我国在国际税收方面的人力和物力投入有限，所以建议要有选择、有重点、分阶段地参与协作项目。其中，合作重点仍需继续放在加强税收情报交换上，因为在目前国际联合打击逃避税的情境下，加强税收情报交换最易于在各国间达成共识。同时，根据我国的其他内部驱动因素，可以选择一些重点协作项目。例如，在服务“一带一路”发展战略时，我国的国际税收政策面临着从来源国（资本输入国）向居民国（资本输出国）转变的挑战，但同时作为吸引外商投资的大国，我国也不能放弃对自身作为来源国的税权保护。这看似矛盾的两个立场就要求我国从技术要素着手，学习其他国家（尤其是发达国家）在经济转型期的税收改革经验。与此同时，打击逃避税和服务“一带一路”的动因都要求我国继续提升税收征管水平、加强纳税人权利保护和加快制定有效解决跨境税收争议的机制。并且在参与这些重点协作项目的同时，时刻不忘树立大国税务地位的目标，做好长期规划， 积极主动地提出中国方案。⑥廖体忠，《深度参与全球税收合作持续打造国际税收升级版》，国际税收，2016年第5期。

（1）加强税务情报交换

近年来，在国际合作打击逃避税的情境下，税务情报交换已不再是避免双重征税的主要辅助工具，而是成为了各国家地区获取避税信息的主要渠道。特别是通过实施国别报告（CbC）和以统一报告标准（CRS）为内容的自动情报交换（AEOI）行动计划，缔约国可以批量获取税收情报，然后进行有效地分析利用，积极地应对税基侵蚀和利润转移问题。正在设计中的统一传输系统（CTS），若能在2017年开始使用，将可以保证全球税务部门安全传输情报交换数据，从而实现CRS、CbC及其他信息交换的跨越式进步。

我国参与税收情报交换是从上世纪八十年代开始的，通过与一百多个国家和地区签订双边税收协定和税收情报交换协议，我国的情报网络不断扩大，情报交换的数量逐年增加。在签署了《多边税收征管互助公约》、《金融账户信息自动情报交换多边主管当局协议》和《转让定价国别报告多边主管当局间协议》等公约后，我国税收情报交换范围不断地扩大，涉及的税种包括了所得税、流转税、财产税、资源税等，情报范围也从“所必需的情报”扩展到了“可预见的相关情报”，交换方式从专项交换，向自动交换、自发交换和境外税务检查发展。

目前，我国税收情报交换工作中存在的问题是信息化程度低、专业人才不足。2017年我国开始执行《多边税收征管互助公约》和2018年开始实施《金融账户信息自动情报交换多边主管当局协议》时，人力资源紧张问题会更加突出。①我国于2016年5月12日签署了《转让定价国别报告多边主管当局间协议》。作为BEPS成果最低标准之一，全球合并收入超过7.5亿欧元的跨国企业集团，在2017年由其母公司向所在国税务机关报送2016年度集团全球所得、税收和业务活动的国别分布情况及其他指标，这些信息预计于2018年在有关协议签署国税务部门之间进行交换，之后转让定价国别报告将按年度报送及交换。届时我国收发情报的数量都会大增，而且对情报提供和分析的准确度要求高，现有的人力将难以应对这个巨大的考验。所以除了尽快增加工作人员数量之外，建议加快我国的税务系统信息化建设步伐，尽可能地把常规性的税收情报接受、收集和发送等工作通过机器自动完成，把宝贵的人力资源集中到分析、管理和调查工作中去。

此外，应尽快打通国内法和国内征管实践层面的瓶颈。我国国内法中对于税收情报交换的规定不完善，《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则都没有关于税收情报交换的专门条款，对税务部门从其他部门取得信息的规定也较为笼统，强制力不足②例如，征管法第五条第三款规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务”；第六条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”征管法实施细则第二款进一步规定：“地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”。而国家税务总局虽然在2006年出台了专门的规范性文件《国际税收情报交换工作规程》（国税发［2006］ 70 号），但法律层次低，只能对税务部门内部情报交换工作的开展予以规范，对于税务部门与其他部门之间的操作则是空白，尤其不能满足即将开始的2018年金融账户税收情报自动交换要求。为解决这些瓶颈问题，国家税务总局也提出了设置跨部门协调机制、制定非居民涉税账户调查管理办法等措施。但为了从根本上解决问题，建议要利用好修订《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则的机会，在法律中明确规定纳税人、相关政府部门和税务机关在收集税收情报时的权利和义务，并且加入对纳税人权利保护条款和规定基于损害我国利益等理由免于提供税收情报的情况。通过修订征管法，进一步对《国际税收情报交换工作规程》做出相应的修改，具体落实我国对国际社会所做的承诺。

（2）提高税收征管能力和加强纳税人权利保护

在第十届税收征管论坛（FTA）大会上，与会各国税务局长重点讨论的三个主题之中，有两个涉及提高税收征管能力，具体为“建设现代化税务部门，使技术进步紧跟时代步伐，有效应对数字化经济带来的机遇和挑战”和“加强能力建设，帮助所有国家、特别是发展中国家提高征管水平，使其更加合理配置资源，从国际税收改革中受益”。③第十届税收征管论坛大会公报，见http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n2128547/n2128559/c2140587/content.html。可以反映出我国的目标是通过参与国际税收协作来加强征管能力建设。

积极参与国际税收征管协作可以让我们多看、多听、多学习别国的经验。在后BEPS时代，虽然落实BEPS成果和继续打击逃避税仍是各国的重要任务，欧美等国已经逐渐把税收征管工作的重点放在建立合作式税收遵从模式（cooperative compliance model）上，即通过在税务机关与纳税人之间建立互信、协作的征纳关系，提高纳税人的遵从度。④OECD，《Cooperative Compliance: A Framework from Enhanced Relationship to Cooperative Compliance》，2013.

对我国税务机关而言，除了继续深化大企业个性化纳税服务和大企业税收全流程风险管理行动之外，还需要执行《合作式税收遵从：构建更加有效的税收控制系统》报告中所概述的税收控制系统。同时，要学习其他国家的成功经验，例如荷兰的横向督导模式（Horizontal Monitoring）、美国的合规保障模式（Compliance Assurance Process）⑤参见IRS CAP Memorandum of Understanding， available at http://www.irs.gov/pub/irs-utl/capmou-final.pdf.、澳大利亚的纳税人自我评估模式（Reportable Tax Position Schedule）⑥见澳大利亚税务局网站：https://www.ato.gov.au/Business/Large-business/In-detail/Compliance-and-governance/External-compliance-assur anceprocess/？anchor=ECAPconceptreportsummary#ECAPconceptreportsummary.等，不断提高我国的纳税人遵从度。

提升税收征管能力有助于我国加强对纳税人权利的保护，特别是规范纳税服务行为和改进纳税服务方式等措施可以降低纳税人的税收遵从成本，有益于提高纳税人的遵从度。同时，在立法方面，也需要从程序法角度加强对纳税人隐私权和商业秘密的保护。我国《民法通则》中有个人信息保护的内容，但是个人信息的隐私权仅包含名誉权，并且无论是诉讼法、刑法还是民法等法律对于个人信息权利保护的条款都仅停留在原则性规定，操作性较差。因此，我国在立法上应尽早完善对纳税人权利的保护，除了保护隐私权之外，也需要保护纳税人的其他程序性权利，例如知悉权、介入权、磋商权、质询权、听证权等等。在此方面，欧盟关于纳税人数据安全和保密的规定、①欧洲议会在2016年4月最新通过的《一般数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR，以下简称《数据保护（2016）》）。美国、英国和澳大利亚的纳税人权利保护官制度、②许多奇，《落实税收法定原则的有效路径 - 建立我国纳税人权利保护官制度》，法学论坛，2014年7月。日本对纳税人的异议申诉程序等对我国都有借鉴价值。③刘剑文，《〈税收征收管理法〉修改的几个基本问题》，法学，2015年第6期。

（3）服务“一带一路”发展战略

“一带一路”沿线国家多为发展中国家，所以服务“一带一路”战略也意味着我国需要帮助发展中国家提升税收征管水平。这也是第十届税收征管论坛大会将“一带一路”放入能力建设议题进行讨论的原因之一，通过提出“加强能力建设，帮助所有国家、特别是发展中国家提高征管水平，使其更加合理配置资源，从国际税收改革中受益”，来争取发展中国家对我国“一带一路”战略的认同。提高这些国家的税收征管水平，也有利于我国企业到这些国家投资。在接下来的合作中，建议我国加强与“一带一路”沿线国家税务机关的定期和不定期交流，成立一个专门的“一带一路”税收征管组织，协调我国与沿线国家的税收征管协作。

同时，服务“一带一路”战略也需要与我国税收政策转型紧密地联系在一起。随着我国逐步从资本输入国向资本输出国转变，在国际税收政策上，我国需要一如既往地注重保护来源国征税权，同时也要重视维护我国作为居民国的征税权。因此，在与沿线国家谈签或修订税收协定时， 建议使用税收饶让、非歧视待遇等技术性条款降低我国企业海外投资时的税负；④李娜，《税收饶让制度与推动对外投资》，国际税收，2016年第7期。并且通过改进税收协定中对关联企业、转让定价相应调整等条款，帮助我国企业了解投资国税收合规要求、协助我国企业与东道国谈签多边预约定价协议等措施，来降低我国企业在海外被税务调查的风险⑤李本贵、刘馨颖，《中日韩APA 比较及对我国的启示》，涉外税务，2006年9期；李娜，《Advance Pricing Agreements in China》， Bulletin for International Taxation，2016 volume 70， No.5。。同时在税收征管措施上，加强我国基层税务机关对“走出去”企业的税收管理，加大对我国企业对外投资的跨境税源监管，规范涉税凭证、中国居民身份证明的开具认定和管理。

随着我国海外投资的增长，跨境税收争议发生必然增加，而我国目前税收协定中所规定的相互协商程序在解决国际税收争端时往往效率低下，因此从保护我国居民税收利益的角度，建议加快研究改进相互协商程序⑥《国家税务总局关于发布<税收协定相互协商程序实施办法>的公告》国税发〔2013〕56号。， 以确保我国居民的税收争议能得到及时、有效和高效解决。例如， 密切关注税收征管论坛相互协商程序（MAP）论坛在推动制定稳健的同行审议程序方面取得的重大进展；研究BEPS项目第14项行动报告中关于提高相互磋商程序有效性的最低标准和最佳实践方案在我国的可行性；与商务部沟通，探讨参照国际投资协议下对于东道国间接征收的争端解决机制；研究将仲裁制度引入国际税收争端解决机制的可行性等等。

（4）积极参与国际税收规则重塑

积极参与国际税收规则重塑是建立我国“大国税务”话语权的必经之路。税收征管协作规则的重塑不同于从实体法角度对税权的重新划分，而是从程序法角度规定各国在实施征管时所应遵守的规则。近年来，软法治理模式逐步在国际税收领域广泛适用，特别是在2009年全球经济危机之后，随着全球税收治理被列入G20领导人峰会日程，各个协作平台都开始推广这一模式。

我国在参与提高税收透明度和实施BEPS项目时都经历了这个软法治理模式。在参与国际税收征管协作规则重塑时，要积极利用好G20、OECD等各个平台，在提出政治纲领和制定非强制性的原则依据和指导方案中勇于发出中国声音。

另外，我国积极参与国际规则重塑，也代表了广大发展中国家的意愿。早在2012年，当中国提出成本节约、市场溢价和营销性无形资产等理念并且写入了《联合国发展中国家转让定价手册》时，很多发展中国家期待中国能够提出一套实用的适用标准。近年来，中国在打击非居民间接股权转让避税行为中取得的成效引起了国际社会的关注，对于中国税务机关是如何适用实质重于形式原则和判断“合理商业目的”①付树林，《关于外国投资者间接转让中国居民企业权益征收所得税的思考》，国际税收，2013年第3期；梁若莲，《一起典型的非居民间接股权转让避税案例分析》，税务研究，2016年第2期。，很多发展中国家都希望学习。另外，在实施BEPS项目的过程中，中国以OECD合作伙伴和BEPS指导组成员的身份，深度参与了包容性框架的设计和建立，并且提出了“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”的原则。很好地反映了新兴经济体和发展中国家的税收权益，可以有效地对抗发达经济体所主张的税收利益在分配权重上应向上游技术、研发和无形资产以及下游的市场渠道、客户清单和销售技巧倾斜的意见。②张泽平，《数字经济背景下的国际税收管辖权划分原则》，学术月刊，2015年第2期；廖体忠，《国际税收合作迎来明媚阳光——在新的经济背景下解读BEPS行动计划成果》，国际税收，2015年第10期；朱炎生，《Value Creation Theory of the BEPS Report and China's Reasonable Share in Global Value Allocation》，International Transfer Pricing Journal， 2015 （Volume 22）， No.4；李金艳，《China and BEPS: From Norm-Taker to Norm-Shaker》，Bulletin for International Taxation， 2015 （Volume 69）， No. 6/7。这是一个把中国方案展现给国际社会，在交流中逐步完善，进而影响国际规则重塑的契机。

3.加快实现在国内法层面的成果转化

国际税收征管协作在后BEPS时代的难点之一是如何把BEPS项目成果转化为各国的国内法和征管措施。税收征管论坛大会仅仅是落实BEPS成果的一个起步程序，其后各个国家修订国内法和完成评估、审议工作才是税收征管协作的重头戏。欧盟成员国及其他组织地区已经着手修订国内法。例如，法国国民议会2015年11月（即议会下议院）通过了2016年财政法案修正案，该修正案要求跨国企业提交国别报告，该要求适用于自2016年1月1日起及之后的所有财政年度。欧洲议会也在2016年4月通过了《一般数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR），加强了欧盟个人信息保护领域的立法。

我国国内法律依据的缺失是我国税务机关在征管协作中的瓶颈。例如，虽然我国承诺在2018年开始执行《金融账户信息自动交换标准》，但目前国内法还缺少税务机关获取金融账户信息的规定。因此，在软法治理的环境下，我国税务机关只能采取局部突破的方法，通过先签署FATCA政府间协定的方式来解决非居民纳税人金融账户信息难题，然后在征管法及其实施细则修订时再去推动覆盖所有纳税人。

接下来，我国还会面临很多类似的国内法转化问题。例如，我国在2013年签署《多边税收征管互助公约》时，对税款追缴协助和文书送达做出了保留，这反映了我国在对等需求、征管能力和国内法缺失等方面的状况。但从长远来看，这两项征管互助机制迟早要在未来的某个时点上实现突破，特别是对于那些欠缴我国税款的境外纳税人，我国需要适用这些机制把追缴欠税延伸至境外，因此建议我国税务机关提前做好应对准备，研究透彻相关指导方案，协调好各方利益，适时完成国内法和征管完善。

四、结语

中国积极参与国际税收征管协作，不仅顺应了国际税改趋势，更符合自身内在动因。在参与协作时，中国需要先布好大局，搭好多方平台，与各国际组织、区域组织和各国家和地区建立多样的、互利共赢的合作模式。在协作中，要适应软法治理模式，提升征管能力，集中人力和物力，有选择、有重点、分阶段地实施协作项目。参与国际税收征管协作是中国树立“大国税务”地位的良机，我们应主动作为，提出中国方案，增强中国和发展中国家在国际税收方面的影响力。

执笔人：李 娜③李娜，华东政法大学讲师、博士后研究人员，研究方向为国际税法。复旦大学法学士、美国波士顿大学法律硕士、奥地利维也纳经济大学法学博士。曾在中国、奥地利、香港和澳大利亚的多所大学教授国际税法、欧盟税法和中国税法，并且作为中国律师和美国（纽约州律师）执业多年。近年来的工作重心是协助OECD税收政策和管理部前主任杰弗里·欧文斯与亚非拉的发展中国家开展学术交流、课题研究和政策咨询项目。实习编辑：赵博通