实现中国税收制度的现代化：增值税改革

杰弗里·欧文斯著 陈 新译

实现中国税收制度的现代化：增值税改革

杰弗里·欧文斯著 陈 新*译

杰弗里·欧文斯（Jeffrey Owens）先生1973年在英国剑桥大学获经济学博士学位。1973年至1980年期间，为OECD税收分部经济学家；1980年至1990年期间，为OECD财政事务部高级经济学家；1991年至2001年期间，为OECD财政事务部主任；2001年至2012年期间，为OECD税收政策和管理中心主任。现为维也纳经济大学教授、维也纳经济大学奥地利与国际税法研究所主任。

三十多年以来，中国逐步改革税收制度，力图使税制能够适应中国经济、政治和社会环境的变化。增值税改革是这一揽子改革的最新举措，或许也是迄今为止最为雄心勃勃的改革措施。2016年5月1日起，中国在全国范围内全面推开“营改增”改革。政府设定的改革时限非常紧迫，税务机关和纳税人方面都承受了极大的压力。

经济背景

中国经济正在发生着结构性的变化，引入现代型增值税制度的决策被认为正是在这一背景下做出的。在过去的五年中，中国领导人努力使经济增长摆脱由投资和出口主导的路径，转向在消费和服务的基础上实现经济增长。与此同时，中国推行了志向远大的结构性改革，弱化政府在投资中的作用，鼓励大型企业“走出去”。今天，中国跨国公司的发展速度已在世界范围内名列前茅 。

中国政府在第13个五年计划中将目标设定为保持中等偏上的发展速度，承认两位数增长的时代已经结束。中国政府认为，财税政策将在改革、转型过程中发挥关键作用，而增值税改革是财税改革进程中的重要组成部分。增值税改革被视为能够降低企业税负，消除营业税重复征税的弊端，同时减少税制总体性的“无谓损失”（the overall deadweight loss）。

增值税改革的10年

2006年，中国全国人大批准了第11个五年计划，其中包括承诺“在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型”。三年后，即2009年1月1日起，中国在所有地区、所有行业推行了增值税转型改革。

在接下来进行的“营改增”改革中，中国首先选择部分地区、部分行业进行了试点。2012年1月起，在大城市中选定上海作为首个“营改增”试点地区。四年来，作为全国性改革的组成部分，“营改增”改革逐步向其他中心城市推开。第一轮“营改增”的试点行业包括：研发服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、 租赁服务、鉴证咨询服务、广播影视服务。这些都是现代服务经济中的主要行业。“营改增”大大降低了这些行业的税负，后续改革在其他行业中继续推行。“营改增”也因此被视为推进结构性改革、发展现代服务业的一条途径 。

在过渡期内，税务机关不断总结在试点地区和行业中推行“营改增”的经验教训，使每个税务人员在面对这一颇具挑战性的税种时，都能掌握开展征管工作的具体做法。

在全国范围的“营改增”准备工作完成之后，经国务院批准，自2016年5月1日起在全国全面推行“营改增”改革，将增值税的征收范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业。同时将生产型增值税转变为彻底的消费型增值税。

增值税的征收管理

中国政府认识到，实施现代型增值税要求税务机关具有运转良好的税收征管功能，进而需要在中央、地方层面上开展更大范围的税收征管体制改革。一直以来，国税局和地税局分别负责征收不同的税种（包括以消费为课税对象的税种）。由此造成的结果之一是，纳税人需要和多个税务部门打交道，征纳程序繁杂，抬高了遵从成本。更大范围的征管体制改革，厘清了不同层级税务部门各自对应的职责，明确了由国税局对增值税实行集中管理。同时，推行新的增值税发票制度，建立了全国性的增值税发票系统和数据库。通过这种方式，有望对增值税发票实行实时处理，使全国性的发票数据库落到实处，最大程度地降低骗税风险，改善数据管理。

中国增值税制的主要特点

中国增值税制的主要特点：

1.税基很宽，包括几乎所有的货物和服务；

2.起征点较低；

3.针对小企业的特殊制度；

4.从3%到17%的多级税率结构。

多级税率和各种优惠制度的存在，无疑将使增值税的征收管理成为税务机关和纳税人都需要面对的挑战。但需要注意到的是，针对某些产品的较低税率部分抵消了该税种的累退性。尽管在实践中，中国也可以效仿其他国家的做法，即针对低收入群体实行退税制度（这种制度存在于不同类型的国家中 ，从新加坡到土耳其不等），或者针对低收入群体，建立增值税补偿性社会福利制度，而不是实行多级税率。中国将成为把金融业全面纳入增值税网络的一个主要国家（即便不是惟一这样做的国家）。对于这种开创性的举措，其他国家的税收管理部门一定会给予相当的关注。

结论

增值税的现代化是中国30年税收改革厚积薄发的结果。从许多不同的角度来看，这或许是最为宏图大略的改革举措，要求税务机关作出大刀阔斧的转变，在中央政府、国税和地税机构层面上厘清职责划分，建立现代化的信息技术平台。这项改革对于纳税人来说，也是重大挑战，他们需要在相对较短的时间内适应新的增值税制度。

从长远来看，增值税肯定会减少对经济的扭曲，有助于经济转型升级（更多地以服务业为导向），提高中国跨国公司的竞争力。增值税以及企业所得税无疑将成为政府收入的主要来源。中国今后可能需要考虑的一个问题是，如何将用于增值税管理的技术平台获取的增值税方面的信息，延伸到企业所得税，从而最终形成针对增值税和企业所得税的综合性管理。

* 陈新，现工作单位为江苏省苏州工业园区国家税务局。

责任编辑：韩 霖