节能监察现状分析及对策建议

摘 要：节能监察是实现节约能源，发挥政府对节约能源监管职能的重要举措。文章立足节能监察工作实际，总结了节能监察机构面临的现实困难和问题，提出了进一步加强节能监察机构建设的对策建议。

关键词：节能监察；执法；监察能力建设

随着我国能源资源形势的日趋严峻，节约能源已作为基本国策摆在了国民经济和社会发展的突出位置。依法开展节能监察，是加强节能监督管理的重要手段，更是深入贯彻实施节能法律、法规和节能标准的重要保障。

1节能监察机构建设的现状

节能监察是指节能监督管理部门、依法授权或委托的机构对能源生产、经营、使用单位以及其他有关单位执行节能法律、法规和节能标准的情况进行监督检查，督促、帮助被监察单位加强节能管理、提高能源利用效率，并对违法用能行为依法予以查处的活动。

1998年1月1日《节约能源法》实施，与之配套的地方节能法规和部门规章陆续出台，我国节能管理工作逐步走向法制化轨道。1998年11月，上海市成立了我国第一个节能监察机构——上海市节能监察中心，全国节能领域开始有了专门的节能监察队伍。随着节能执法工作日益规范，全国32个省、自治区、直辖市已全部建立了节能监察机构。《国务院关于印发节能减排“十二五”规划的通知》进一步明确要求“健全节能管理、监察、服务‘三位一体节能管理体系，形成覆盖全国的省、市、县3级节能监察体系”

2 节能监察执法面临的难点

随着节能监察不断深入，全社会共同节能的良好氛围逐渐形成。但执法过程，也遇到不少困难。

2.1 节能监察的相关法律法规不够完善

截至目前，节能方面的法律仅有一部《节约能源法》，但并未提及节能监察的概念，也没有规定节能监察机构的法律地位。由于国家法律没有明确节能监察事权归属和节能监察机构职责，导致各地的节能监察事权归属不一致。在实践中，多数省级的节能监察机构属于经信委，少数是在发改委，甚至在同一省内各个地市都不一致。山东省17个设区的市节能监察机构中，青岛市节能监察机构隶属于青岛市发改委，临沂市节能监察机构隶属于临沂市政府节能办，其余市节能监察机构隶属于经信委。节能监察机构的主管部门不一致，导致政令不通，影响监察效率。

在我国的节能地方性法规中，约有23个节能地方性法规规定了节能监察相关条款，其中6个对节能监察机构进行了完全授权，能够以自己名义在法定范围内开展监督检查并实施行政处罚；11个对节能监察机构进行了不完全授权，仅有监督检查权，无法独立行使节能行政处罚权；而其余12个省级机构甚至不能以自己的名义开展监督检查。例如，《上海市节约能源条例》规定，“上海市节能监察中心负责本市节能日常监察工作，并依照本条例的授权和有关行政管理部门的委托，对违反节能管理法律、法规的行为实施行政处罚。”这样就赋予了上海市节能监察中心的节能监察执法权和节能行政处罚权。而《安徽省节能监察办法》规定，“省及有条件的市、县设立节能监察机构。节能监察机构受有关行政主管部门的委托，具体负责节能监察工作。”受委托的节能监察机构不能以自己的名义实施节能监察，不能独立承担执法行为的法律后果。节能监察机构没有行政处罚权，容易淡化依法监察的意识，因其执法行为不涉及对用能单位的处理，不会对用能单位造成实质性影响，从而缺少监督制约机制。而监督检查权与处罚权分离，使节能监察机构在发现违法用能行为并依法调查取证后，不能直接在本机构内部形成处理决定，只能将处理意见连同取得的证据提交给有处罚权的节能行政主管部门，造成节能监察效率低下。

《节约能源法》是认定节能违法行为、实施节能行政处罚的主要依据。但部分条款对违法用能行为规定的不够具体，缺乏可操作性。《节约能源法》规定“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭”但是对于如何界定“情节严重”，并没有相关法律解释。这种情况下，法律上的漏洞就成为搜寻的目标，双方努力寻求对自己有利的解释，造成一些节能监察事项难以进行，一些明显的违法用能行为无法得到有效处理。

2.2 地方政府对节能监察重视程度不够

我国自“十一五”开始将节能目标作为经济社会发展的约束性指标之一，对各级政府节能目标完成情况进行考核。但是地方政府仍将GDP增长放在首要位置。因此，如果有企业因为违反节能法律法规而需要受到行政处罚，甚至企业被关闭，这可能会对当地经济发展造成一定影响。而部分地方主管部门自认为是企业的“娘家”、是为企业服务的，即便发现有违法用能行为，也多不予处罚。由于目前节能法律法规可操作性不够，一些节能违法行为难以判定，许多节能监察内容和节能行政处罚也没有可供借鉴的案例，于是在既没有经济利益驱动，又可能产生被申请行政复议、提起行政诉讼等不利后果下，部分地方主管部门对节能行政处罚更容易产生畏首畏尾的态度，节能监察机构的工作不容易得到行政主管部门的有力支持。这也导致目前节能监察不能迅速有力开展、不能通过大量实施处罚确立节能监察权威。

2.3 节能监察能力建设较薄弱

随着节能工作难度加大，监督管理工作任务日益繁重，需要节能监察机构具备与实际工作任务相适应的能力。但是目前各级节能监察机构的能力建设水平还不能满足节能监察工作的需求。

《国务院关于印发节能减排“十二五”规划的通知》明确要求“健全节能管理、监察、服务‘三位一体节能管理体系，形成覆盖全国的省、市、县3级节能监察体系”。而以安徽省为例，节能监察队伍建设投入严重不足，在机构设置、人员编制、经费投入上相对薄弱，尚未形成3级节能监察体系。省一级节能监察队伍建设相对完善，市、县级节能监察队伍相对比较薄弱，且各市节能监察队伍之间差距较大。16个设区的市中，仅有合肥、淮南、淮北、滁州、宣城、铜陵、池州等7个地市建立了节能监察中心，初步具备工作能力，其余9个地市尚无专门的节能监察机构，县级节能监察队伍更是几乎没有。这显然无法顺利完成节能监察工作，导致了节能监察工作不能落到实处。总之，节能监察队伍的建设与日益繁重的节能监察任务不相适应。

3 加强节能监察建设的策略思考

3.1 完善节能监察法律体系

清理规范统一现有节能法律法规规章和规范性文件，从国家层面加强节能立法，形成以《节约能源法》为核心的配套完善的节能法律法规体系，为节能监察机构开展执法提供坚强有力、可操作性强的法律依据。制定出台国家《节能监察办法》，明确节能监察机构的执法地位和执法职责，赋予节能监察机构在工业、建筑、交通运输和公共机构领域的监察权和处罚权。

3.2 健全节能监察体制

将节能监察机构从节能主管部门的管理中独立出来，使节能监察机构作为节能领域独立行使执法职能、并對执法行为全面负责的专门执法机构。打破节能监督检查权分散局面，建立国家级节能监察机构，统一规范现有节能监察机构。

3.3 加强节能监察能力建设

建立、健全市、县级节能监察机构建设，加大财政资金投入力度，配备相应的执法车辆和专用仪器设备，形成省、市、县三级节能监察体系。加大对节能监察人员的培训力度，开展针对性节能技术、法律法规等学习培训，提高执法水平。

作者简介

杨光（1986-），男，汉族，安徽淮南人，本科，淮南市节能监察中心助理工程师，研究方向：节能监察监测。