关于我国社会保障资金由缴费制改为缴税制的探析

邓烨宇

摘要：文章在分析缴费制下我国社会保障体制存在缺陷的基础上，提出了将我国的社会保障缴费制改为缴税制并建立社会保障税收体系的设想。同时，考虑到我国开征社会保障税可能面临的问题，对我国开征社会保障税提出了一些建议。

关键词：缴费制 社会保障体制 缴税制 社会保障税

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）16-0082-03

着社会人口结构、经济结构和经济运行方式等的深刻变化，现行社会保障机制，特别是社会保障资金的征管模式已不能适应当前经济发展的需要。基于缴税制视角，将我国社会保障费改为社会保障税，利用税收所具有的一些相对优越性来设计我国的社会保障税制体系，提高以所得税等为代表的直接税在各地方税收收入中的比重，进而完善我国社会保障体系中的资金征管模式，以保证让更多的居民享受到社会保障所能提供的扶持与照顾，对于社会保障制度体系的改革具有重要现实意义。

一、缴费制下社会保障体制存在的主要缺陷

（一）社会保障的覆盖面不够全面

我国现行的社会保障以单项制度改革为突破口，在社保模式选择、社保费用分担等方面，进行了积极探索。但是目前我国社会保障改革的主要焦点仍然局限于为企业改革提供配套服务，虽然在一定程度上保证了企业职工的福利待遇，但没有基于整个社会的经济发展进行通盘设计，不同性质单位的人员被保障的范围和接受保障的方式还存在着较大差异，这有悖于社会保障制度建立的初衷——为劳动者或全体社会成员因年老、疾病、伤残丧而失去劳动能力或丧失就业机会以及遇到其他事故而面临生活困难时，提供必不可少的基本生活保障和社会服务。

（二）管理部门的职责划分不清

政府是社会保障的责任主体，作为社会保障资金的征管者和社会保障服务的提供者，在社会保障管理体制的建设中具有重大职责。但是，我国各级政府对各自在社会保障体制建设中需要承担的责任划分并不清楚。由于我国城乡发展差距和各地区收入水平差异等因素的存在，以及缺少法律的规范以及体制本身运行的缺陷，不同级次的政府部门到底负责哪一层次、哪一类别的社会保障，还未明确规定。当前的基本运作方式就是哪里有需求，相关的管理方法就朝那个方向倾斜，许多地区和部门都相继出现了管理分散、政出多门、各自为政的现象。造成的结果是，社会保障机制并没有在一个较高的程度上按照一套较为完整的、固定的模式运作，管理工作效率较低，也在一定程度上偏离了公平原则。同时，在社会保障费的征收与管理上也存在着权责不一致的情况，基本上是社会保障经办机构与地税系统共同征管、交叉运作，使得征管上的漏洞与重复并存，成本居高不下，造成一定程度的资源浪费。

（三）社会保障资金运行模式不健全

我国现行的筹集社会保障基金的模式是一种统账管理的部分积累制度，它将现收现付制与完全基金制结合在了一起，这在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试，但就基金积累的部分，目前正面临着如何运作以保值增值的难题。目前的社会保障资金运作模式并不能完全有效地对社保基金进行管理以在经济下行和通货膨胀的情况下达到保值增值的效果、保障未来支出的需要；同时，资金结余也在逐年减少，显现出收不抵支的趋势。

我国人社部发布的《2015年人力资源社会保障统计快报数据》显示，在城乡居民基本养老保险分项上，2015年当期基金结余为721.4亿元，比上年减少了8.8亿元。《中国养老金发展报告2015》显示，2014年城镇职工基本养老保险各行业参保人数和基金收入增速放缓，缴费人口占比下降，在制度赡养率总体稳定的情况下，基金当期结余大幅减少，累积结余备付月数下降，基金财务可持续性面临新的挑战；同时，该报告还显示，截至2014年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账额达到40 974亿元，而城镇职工基本养老保险基金累计结余额为31 800亿元。也就是说，即使把城镇职工基本养老保险基金的所有结余资金都用于填补个人账户，也仍然会有接近1万亿的空账。另外，全国所有试点省份累计做实个人账户基金5 001亿元，除了广东省等几个经济较发达地区能对这部分基金进行有效的运作以保值增值外，大多数地区的个人账户目前仍出于“空账”运行状态，这部分账何时能补足，目前仍是未知数。

（四）社会保险费负担较重

2015年，我国2 842家上市公司共缴纳26 600亿元税费，比2014年增加了1 003亿元，税收负担率从2014年的9.9%上升到2015年的10.5%左右。虽然2016年5月1日的“营改增”大幕已全面拉开，减税规模预计达6 000亿元，企业应缴纳的税费将有所降低，但企业的社保缴费费率仍居高不下。2015年全年的五项社会保险缴费合计仍占企业工资总额的绝大部分，达到39.25%。我国绝大部分企业还是劳动密集型企业，劳动成本权重占比大，税费占比相对重得多，面对逐年上升的用工成本和居高不下的社会保障收费，在产能过剩、经济下行的背景下，健全社会保障体制迫在眉睫。

二、社会保障资金由缴费制改为缴税制的必然性

在全国范围清费立税的大趋势下，借鉴税收在资金征管方面以及法律保障等其他方面的优越性，将我国社会保障资金筹集方式由现行的缴费制变为缴税制，对于完善我国社会保障体制机制并使之有效运行，具有必然性和重要意义。

（一）社会保障税覆盖面更为广泛

由于税收可以普遍地作用于所有社会成员，不会受到社会成员就业类型、地域分布、生活状况等方面的限制；再者，就经济角度而言，税收的性质并不是完全无偿的，政府通过税收收入的支撑而向社会提供的公共产品及服务都直接或间接地被社会成员所享用，大体上给社会公众都带来了一般利益，为此，社会保障资金应当作为一个税种而存在。但现实中我国社会保障资金征收的方式采取的是缴费制，缴费的对象仅是企业及其职工、事业单位及其职工以及符合规定的城镇个体工商户、社会团体及其专职人员等，资金的负担者与社会保障服务的受益者并没有完全匹配，并不具备完全的直接受偿性。

因此，不论从社会保障资金的征收还是从社会保障服务的提供角度看，社会保障税都优于社会保障费，毕竟，税收并不会把除企业、职工、个体工商户之外的社会成员排斥在外，在社会保障税收的体系下， 保障绝大多数人的最基本生活并维护收益多者多交税的受益原则。

（二）社会保障税更有利于资金征管

将社会保障资金并入税收体系，统一由税务部门征收，借助税务机关较为完善的征管系统和信息化平台，既符合清费正税的大趋势，有利于地方税体系的进一步完善，提升征缴权威性，也能够避免资金征收上的重复与漏洞，大幅降低征收成本，同时也有利于各个税种之间互相勾稽。在资金的管理和使用上，则首先依旧纳入我国社会保险基金预算中去，由财政部门按照专款专用的原则安排使用，对基金部分的管理则要谨而慎之，力争保值增值，然后由社会保障部门按照要求进行支出。税务部门、财政部门和社会保障部门三方明确划分职责、三管齐下，建立收支管用分离的监督机制，保障资金运作的可靠性和安全性。

我国目前尚未开征社会保障税，虽然有通货膨胀等因素的影响，但居民收入日渐扩大，而社会经济发展的不稳定性日益增强，经济的发展正处于阵痛期，社会成员面临着失业或者找不到工作的风险，完善社会保障体制以稳定人心的任务迫在眉睫。由于种种原因，在部分基金制的管理模式下，我国的社会保障资金已经存在着不可忽视的缺口，因此，开征社会保障税，利用税收在筹集资金上的强制性和依法征收的确定性来解决当前社会保障资金不足的问题，并使该筹资模式长期沿用，同时结合有效的资本运作，以补足以往的资金缺口、在未来形成一种长期稳健的资金征管模式，不失为一种较优的选择。

上述只是社会保障税相对于社会保障费的两个主要的优越性，但对于社会保障这部分财政资金的“一征收、一管理、一发放”整个流程以及作用范围来说能分别起到更为有效的监督运行和扩大的作用。当然，社会保障税在我国的实行，需要对原有体制进行调整以及相关政策的配合。

三、社会保障税制度在我国实行需要注意的问题

（一）社会保障税的设置应当降率扩基

目前全世界建立社会保障制度的国家已超过170 多个，其中，实行社会保障税的国家约140个，总体来看，社会保障税已在世界范围内普遍推行，并且对大多数发达国家来说，社会保障税占据了GDP的较大比重（见下页表1）。

而由国家统计年鉴与人力资源与社会保障部提供的数据整理出来的结果（详见下页表2）可知，相比之下，我国用于社会保障这部分的比重则比较低，虽然逐年增长，但增长的幅度较低，这从侧面反映出我国社会保障服务的提供不足。然而，这部分社保资金对于缴纳社保费的人员特别是企业而言，却是一项沉重的负担。这表明，若进行社会保障费改税，我们要考虑的一个重要因素就是如何在稳定财政总收入的规模下进行结构性调整，以求更多地增加社会保障这部分的收入与支出。之所以要“在稳定财政总收入的规模下”进行调整，是因为我国居民的税收负担已经位于世界前列。正常情况下，再开征一个所得税类的社会保障税，势必会加重纳税人的负担，也与我国目前要降低企业税负的目标相违背。因此，要逐步提高社会保障收入的比重，势必要从现有税费结构入手。

鉴于税收的作用之一是给社会公众提供一般利益，且社会保障的一大职责是保障最广大人民的最低生活水平，社会保障税的税率不宜过高。因为一旦实行费改税，社会保障税的纳税人范围将会扩大，对其所得征税，对应的所得也会变宽。据了解，为达到顺利推行社会保障税的目的，在开始实行时，多数国家会先用低税率，然后再逐步酌情提高。例如，美国在1937年开始实行社会保障税时，总税率是雇主与雇员共同负担1%，1950年增至劳资双方各1%，1960年又增至各3%，1982年再增至各6.7%，1994年增至7.65%后便一直延续至今。鉴于此，我国实行社会保障税初期，税率的设计应从实际出发，依据为社会公众提供的基本生活保障水平，设计相应的税率。

另外，社会保障税税基在扩大的同时，其大小的具体设定要充分考虑不同纳税人的经济状况，应效仿我国现有的所得税制，在对纳税人征税时考虑到不同人的基本生活费用或经营成本以及一些照顾或鼓励政策，设定一定的起征点或免征额，并给予他们一定程度的扣除。

因此我国社会保障税的税率设计，首先要考虑税基的扩大限度，合理制定免征额、扣除标准等；其次，必须充分考虑纳税人的负担能力，开始阶段在不影响等同于原社会保障费收入水平的情况下，尽量采用低税率，待收入资金能较为顺利地运转后，根据需要适当酌情提高税率至一定水平，并尽量保持稳定。

（二）社会保障税应与商业保险相互配合

近年来，世界各国对社会保障筹集资金方面先后进行了改革，普遍提出社保民营化、商业化和私有化的设想，强调社保缴纳义务与权利的对等。出现这种趋势的主要原因还是要归结到社会保障的基本职能以及税收的依据上来，社会保障保障的是基本生活需要，税收所产出的公共产品也仅是一般的公共利益，社会保障税在此处的运作是能够达到社保缴纳与利益享受的对等；至于更高一层次的福利需求或者是保险利益，不同人的要求是不同的，而且差距也大，该部分需求是政府无法满足也难以满足的，对于这部分需求，政府很难制定收费标准、确认受益对象，而且，不论怎么计划，以税收的形式来运作，都会违背社会公平原则，带来的会是社保缴纳与利益享受的不对等与民众的对抗。

基于财政学的视角，在我国目前大力推进的政府与私人组织合作模式下，基本生活保障和一些基础福利设施提供的职能依然由政府负责，而此水平以上的福利以及保险需求完全可由政府监管并与私人共同合作，即允许一定程度的特许经营。这样，在满足需求者需要的同时，也能发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动商业保险以及金融业的发展。

社会保障是我国民生建设的重要内容，具有社会补偿、稳定和公平的社会性功能，同时也具有调节投融资、平衡需求、收入再分配以及保护和配置劳动力的经济性功能。国家应及时发现社会保障管理体制中存在的缺陷，并积极实施改善措施，这样才能保障人民的生存及发展，促进社会的和谐及经济的发展。X

参考文献：

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