县域生活垃圾处置的困境及成因

吴金芳

[摘 要]县域生活垃圾的处置不同于大、中城市。本文通过对安徽S县城垃圾无害化处理案例的梳理，探究县域生活垃圾处置在选址、技术、资金等方面面临的困境及原因。受资金限制，2005年以前，S县没有专门的生活垃圾处理场，垃圾简易堆放，二次污染严重。2005年，S县政府通过招商引资，建成垃圾综合处理厂，但运行后污染严重，村民上访、拦车，综合处理厂被迫关闭。随后，县政府开始选址筹建卫生填埋场，但3次选址尝试都因群众反对而失败，卫生填埋场无址可建。县域生活垃圾的处置应紧密结合县域经济社会实际，选择适宜技术，选址要尊重民意，科学、谨慎、合理。

[关键词]安徽；垃圾无害化处理；环境社会学

改革开放以来，中国城市化发展迅速。作为“城市之尾，农村之首”的县城，在吸纳农村人口方面有独特优势，城市化推动县域经济迅速发展，周边农村人口大量流入。人口大量聚集对县域原有的基础设施提出严峻挑战，生活垃圾垃圾处置就是其中之一。县域是城市生活垃圾处置的末端，而中西部县域则是城市生活垃圾处置最薄弱的地方，面临的挑战最大。总体上看，受经济社会发展条件的制约，中西部县域垃圾无害化处置情况要明显滞后于东部县域，不少县域还没有专门的垃圾无害化处理场，一些县域虽建有专门的垃圾无害化处置场所，但也普遍存在资金紧张、运行不规范、二次污染严重等问题。

稳妥、谨慎地推动垃圾无害化处置，对中西部一些县政府来说并非易事。一方面，近年来全国各地，特别是大城市，因垃圾处理问题引发的社会纠纷不断，垃圾场二次污染、选址等问题已经成为社会敏感话题。另一方面，多数县政府在垃圾无害化处理方面是“生手”。垃圾处理技术的选择、资金来源、垃圾场选址以及可能造成的二次污染等一系列问题摆在地方政府面前，一旦处理不好，很容易引发各种社会矛盾，影响社会稳定。以安徽S县为例，2010年调查人员在该县调查时发现，地方政府在推动垃圾无害化处理方面，出于好心却办了不少“坏事”，多次引发群体事件，卫生填埋场无处可建①。

研究人员分别于2010年11月和12月两次赴S县开展调查，主要采用了深度访谈和参与观察法，访问了相关的村民、垃圾处理企业人员和政府官员，观察了县域垃圾收集概况，并实地参观了垃圾处理企业和拟建的卫生填埋场的选址地。对S县垃圾处理情况的调查与梳理，有助于我们认清中西部县域垃圾处理面临的问题与困境。

一、简易填埋惹民怨

S县位于安徽中部，北倚省会合肥，东临巢湖，总面积2100平方公里，人口100多万，辖21个乡镇、1个经济技术开发区、392个行政村①。S县是一个典型的农业大县，在安徽省县域经济中处于中等偏下的水平。

改革开放以来，中国城市化高速发展，县城人口增长迅速。以S县为例，1985年县城建成区面积为5.5平方公里，人口3.77万②；2000年县城建成区面积为7.3平方公里，人口10.08万③；2010年调查时，县城区建成区面积约为20平方公里，人口约20万。预计到2020年，县城建成区面积为32平方公里，人口31万④。县城人口的飞速增长带来垃圾产量的快速增加。新中国成立初期至20世纪80年代，县城的垃圾主要被当作肥料还田。当时县城垃圾总量小，成分简单，主要是煤灰和腐烂的蔬菜等。这一时期政府垃圾处理的主要工作是收集和运输，无需专门的生活垃圾处理场。20世纪90年代以后，县域垃圾处理问题日益突出，S县的生活垃圾还田之路开始行不通，县域生活垃圾被集中运至荒山、荒地中简易填埋。其主要原因是县城垃圾总量迅速增加，成分也日益复杂，加上化肥在农村的流行，生活垃圾不再被农民当作还田肥料。

最初，县政府将垃圾集中堆放于山沟之中，但是经过10多年的积累，原有的垃圾简易堆放场在2003年达到饱和。原堆放场周边的居民一直饱受污染之苦，意见很大。为避免垃圾简易堆放再次扰民，2004年县政府准备筹建垃圾卫生填埋场，但受县财政限制，筹建垃圾卫生填埋场的计划夭折。县政府准备筹建的卫生填埋场总投资约3900万元，是当年县财政收入的3倍。地方财政准备拿出900万元，通过转让经营权的方式吸引企业投资600万元，还有2400万元资金缺口。县政府尝试通过国债等银行贷款方式筹集这笔资金，但均未成功，筹建卫生填埋场的计划不了了之。建设垃圾卫生填埋场的计划夭折，县政府新选了一处垃圾临时堆放点，新的简易垃圾场位于S县G镇境内的沙港园艺农场内。之所以选在这里堆放，主要有两点考虑：一是园艺农场是国有农场，不用直接向农户征地；二是用地成本低，园艺场效益不好，土地被抛荒闲置，租用成本低。但是园艺场位于一座山岗之上，地势较高，且周边1公里内有村庄，为了减少生活垃圾简易堆放的二次污染问题，只能采用挖坑填埋的方式。2004年，S县日产垃圾近百吨，垃圾简易堆放的二次污染很严重。很快，周边村民发现地下水和周边农田灌溉水受到污染；垃圾坑内产生的大量沼气也是一个巨大安全隐患。据村民反映：“夏天可以看到坑里面热气往外直冒，我们都感觉到害怕。”垃圾简易堆放场的环境污染给周边居民生活带来很大影响，居民意见很大，多次堵截垃圾运输车辆，并到县政府上访。生活垃圾简易堆放行不通，但是县城生活垃圾一天也不能没有去处，因此，建设无害化生活垃圾处理场，已成为S县政府已经无法回避的难题。

二、综合处理致污染

垃圾简易堆放不可行，只能建设专门的无害化垃圾处理场。考虑到政府财政较为紧张，S县政府开始探索借用市场力量来推进垃圾无害化处理。

2005年，县政府通过招商引资，与上海一家环境科技有限公司鉴定合同，采用BOT模式建设垃圾无害化综合处理场。上海公司投资3600万，采用BS生活垃圾综合处理技术处理县城生活垃圾；县政府每年支付该公司100万垃圾处理费，保证该公司30年的营运权。该项目是S县2005年重大招商引资项目之一，也是该县2005年十大重点工程之一，但项目实际进展并不顺利。

选址遭到民众反对。国内新建生活垃圾处理场选址难的问题十分普遍，“邻避主义”在垃圾处理设施的建设过程中表现明显，大家都认为垃圾需要处理，但都不想在自家旁边处理垃圾。为了减少新建填埋场选址的阻力，S县政府决定将综合处理厂建在G镇沙港园艺场内，与老的简易堆放场仅一墙之隔。将垃圾填埋场建在G镇的园艺场内，减轻了县政府的选址困难，但是周边的几个乡镇及村委会都不同意。另外，此前沙港园艺场周边的村民饱受垃圾简易堆放之苦，坚决不同意县政府在此建设新的垃圾综合处理厂。针对周边乡镇和村委会的反对，县政府利用行政系统的层级架构，层层施压。县政府要求镇（乡）里必须服从县里，村里服从镇（乡）里。迫于上级政府的压力，G镇政府和周边的几个村委会都不能明确反对，只能勉强同意。另一方面，为了说服村民同意建厂，县政府要求镇政府和村委会干部全力配合县政府的选址决定，“克服困难，做通群众工作”。为了说服村民同意建厂，镇政府要求乡镇、村干部“包干到户”，基层干部只能利用乡村社会的熟人关系劝说村民。“乡镇府凭亲戚关系说服村民同意，比如说我们家不同意，镇里的领导和谁家是亲戚，就让谁去说。自己家亲戚来了，肯定不好说什么了；谁和谁家关系好，谁和谁走得近，就让谁去，拿这个来压着我们，强迫我们同意。”（据S县G镇凤香村民徐先生访谈录，2010年12月15日）这种说服虽然暂时取了一些效果，但是也为后面矛盾的激化埋下种子。

在项目施工期间，不断有村民进场阻止企业施工，村民多次到县政府上访，要求停止施工。2005年3月15日，企业进入沙港园艺场开始进行前期施工，离处理厂最近的凤香、芬坊、章庄三个村民小组的十几位村民前往现场阻止施工，并与企业人员发生肢体冲突。针对这次冲突，县政府立刻进行部署，派公安局即刻前往现场维持秩序，公安局于次日发布了禁止村民“闹事”的通告；县环保局发文对综合处理厂的环保可行性进行解释，承诺综合处理厂技术科学，监管严格，不会出现污染；S县广电系统加大宣传，专题进行报道。现场阻止已经不可能，村民开始向县、省两级政府上访，但最终也没能成功阻止项目。

2008年3月，综合垃圾处理场开始试运行，更大的问题也随之浮现。综合处理厂的污染主要为污水和臭气。由于综合处理厂没有配套建立专门的污水收集和处理设施，现场操作也没有实现雨污分流，大量渗滤液无法处理。企业偷偷地把排污管伸向了垃圾场墙外的航北干渠，夜间偷排污水。航北干渠是当地居民生活和生产用水的重要水源地，原本清澈的河水变得乌黑，村民不敢饮用河水，也不敢用水洗衣物。与生活影响相比，更严重的是生计的威胁。综合处理厂将污水偷排到灌溉水渠，造成附近村民水稻减产，而水稻生产是当地村民最主要的收入来源。“这垃圾场对我们的危害不知道多大，那年我们庄稼减产1/3，那个水都是绿水。”（据S县G镇刘园村民张先生访谈录，2010年12月15日）

综合处理厂的恶臭也让村民无法忍受。企业的BS生活垃圾综合处理技术不适合处理混合收集的城市生活垃圾，环境污染不可控制。BS技术工艺流程主要分为三步。首先，将进场的生活垃圾直接投入垃圾发酵仓，密封发酵，发酵周期为半年。其间，将仓内产生的垃圾渗滤液不断向仓内回灌，促进垃圾发酵的同时，解决了渗滤液处理问题；收集发酵过程中产生的大量沼气进行燃烧处理。其次，半年后垃圾发酵熟透，利用机械分选将熟透的垃圾分拣。最后，将分拣的垃圾分门别类加以利用：塑料类可用于制作垃圾桶；渣土类制作有机肥；少量石头和砖块进行填埋处理；金属和玻璃当废品出售。BS技术实际上就是预堆肥综合处理技术。通过堆肥降低生活垃圾中的有机物含量和水分，再进行分类回收利用。预堆肥综合处理技术在国内尚未有深入研究，技术本身不成熟，周边环境影响难以控制。因此，垃圾预堆肥综合处理项目在国内也很少见到①。除了技术处理不成熟外，厂方的不规范操作使二次污染更加严重。按照计划，企业应建8个垃圾发酵仓，才能消纳S县每天近百吨的生活垃圾。但企业为节约成本，实际只建成4个垃圾发酵仓，垃圾发酵仓不足，很多生活垃圾得不到及时处理，露天堆放在综合处理场内，臭气外溢严重。其次，企业取消了垃圾发酵罐的排气装置建设，垃圾发酵过程中产生的大量沼气得不到释放，垃圾发酵仓随时有爆裂的可能，十分危险。此外，企业没有对4个垃圾发酵罐实行密封处理，且停运了除臭吸附设备，垃圾发酵仓成了巨大的臭气源。综合处理场的污水、臭气、蚊蝇污染十分严重，周边村民无法正常生活。村民日常生活中不得不紧闭门窗，长期生活在臭气中的村民自然怨声载道。

为了解决污染问题，村民先后采用上访、堵垃圾车、找媒体曝光等办法。最初两年当地居民一共上访过5次，2次去县政府，3次去省信访办。对于上访的群众代表，县政府一方面“给吃给喝”，热情款待；另一方面，做思想工作，让村民代表放弃上访。“我们一开始去县里，后来才去省里的。县里一共去了两三趟，一开始去的人少，后来我们每家每户都（派人）去县里，但县里不接待，所以我们才去省里的。我们去合肥去了几趟，省里的信访办我们共去过三次。去了后，省里就打电话给县里，县里再打电话给乡里，说哪个村民是哪个村的，让乡里来人负责带走，然后乡里的干部就把我们接回来，到S县城给我搞吃的，做思想工作，让我们不要闹，说我们反映不管用。县里和省里的上访都不管用，根本问题没有解决。”（据S县G镇刘园村民张先生访谈录，2010年12月15日）

上访没有效果，为了阻止综合处理厂的污染，2008年2月，村民们开始拦截垃圾车。一共拦截过七八次。村民张某讲述了当时堵垃圾车的情形：“坐地拦车还是有效果的，反正车子也不敢从我身上压过去。前前后后一共大概拦了有七八次，具体次数说不好，反正就是不让它来。最厉害的一次是2008年农历的二三月份，我们拦了一个多月。都在拦，七八个生产队呢，这几个生产队离得最近，大家都是自动的。一开始我们白天拦，晚上都回家了，他们就晚上偷着运。我们知道后，几个生产队就商量好晚上安排人值班，晚上大家就睡在地上。当时连秧都不插了，家家户户都去，最多的时候恐怕有一千多人。”（据S县G镇刘园村民张先生访谈录，2010年12月14日）

堵截污染源的方式虽然不能从根本上解决问题，但是在短期内可以引起政府的注意，从而在一定程度上缓解问题的严重性。

在上访和堵截垃圾车的同时，村民也在积极寻找媒体帮助。他们打电话给县、市、省电视台，但是一直没有记者来报道。一些年轻的村民开始求助于网络。他们在与S县相关的网站上发帖，揭露垃圾综合处理厂的污染情况，但很多帖子被删除或屏蔽，少数没有被删除、屏蔽的帖子受到的关注也很少。网络渠道走不通，省、市、县电视台又不愿来报道，大部分村民就对媒体失望了。

正在村民无计可施之时。一场受臭气影响的婚宴成了村民反污染事件的导火线。综合处理厂的臭气造成附近的年轻小伙子们在找对象时遇到困难，年轻的姑娘们害怕长期生活在臭气中，都不愿嫁过来。“2008年正月初五我儿子结婚，很多人行了礼后饭都不在这里吃，太臭了。基本上是一阵风刮过来，你在家里是待也待不住。苍蝇很多。这个季节我们家是很冷的，有苍蝇本身就不正常了。”（据S县G镇刘园村民张先生访谈录，2010年12月14日）客人们匆匆离去，婚宴也变得很冷清，主人觉得很丢面子。主人张先生是农村的精英，曾担任过村干部、后来外出经商，且为人较有心计。婚姻事件使张先生意识到综合处理厂污染问题的严重性，他认为必须要解决这个问题。于是张先生以电子邮件的形式写信给中央电视台《焦点访谈》栏目。2009年3月中旬，《焦点访谈》栏目记者没有和县政府打招呼直接来到了垃圾综合处理厂。2009年3月24日，《焦点访谈》栏目播出了《垃圾处理厂何成污染源》，报道了综合垃圾处理场的污染情况。媒体报道以后，县政府受到很大的压力，解除了与投资商的合同，S县生活垃圾综合处理厂被责令关闭。

三、卫生填埋选址难

综合处理厂关闭，县城的垃圾怎么处置？这是一个摆在县政府面前迫切需要解决的问题。鉴于综合处理厂失败的教训，县政府决定选用更为成熟的卫生填埋处理技术，并且由政府自己投资运营和管理。但是，垃圾卫生填埋场的选址之路异常曲折，县政府的3次选址都以失败告终。

县政府最初打算在G镇的玖龙村选址建立卫生填埋场，但遭到当地群众的强烈反对。玖龙村民堵在村口将前来查看的政府干部撵出村。选址引发了小规模的干群冲突，政府的第一次选址失败。

之后，县政府将选址地点更改在G镇境内的潮阳村。潮阳村民也反对把垃圾填埋场选在本村，但是政府并没有和村民进行很好的沟通，就不顾村民的反对，强行决定将垃圾卫生填埋场建在潮阳村。村民与政府工作人员再次发生冲突，他们甚至把干部家的门窗都打破了。县政府的第二次选址尝试再次失败。

无奈之下，县政府再次更换地点，决定在N镇荷西村境内建立卫生填埋场。鉴于前两次选址的失败，县政府对此次选址工作十分重视。县政府要求N镇政府和荷西村委会一定要服从上级政府的决定，配合县政府的工作。但是县政府在民众意见沟通工作方面仍没有实质性的改进。实际上，县政府在N镇荷西村的第三次选址遭遇到了比前两次选址更大的民众阻力，群众反对建设卫生填埋场的原因主要有以下三方面：

一是健康风险的担忧。拟选的垃圾填埋场址，其地势较高，处于N镇自来水取水口（N河）的上游。N河沿山而下，沿河村民就在河边掘井取水，而河水实际上是与井相通的，并且N镇5万余居民的自来水均来源自该河，山上建垃圾场势必会影响居民的饮用水。居民担心卫生填埋场会污染饮用水，进而威胁健康。

二是填埋场建设征地拆迁带来生计方式的改变。按规定，填埋场500米以内的村民要拆迁安置，征地过程过中部分村民生计受到影响。县政府承诺给拆迁户每亩宅基地补偿400元，帮他们在镇上盖房子。对青年人而言，他们可以迁居城镇，放弃农业对他们生计影响不大，但是对年纪大的村民而言，情况就大不一样了。在山里靠山吃山，基本生活保障没有问题，但是搬到镇上以后，他们外出打工行不通，就担心没有生活来源。

三是担心填埋场建成运行后影响农作物收益。S县N镇荷西村及周边几个村的村民主要靠种植茶叶、玉米和水稻为生，茶叶收入占纯农户总收入的一半，有些户达到70%—80%。茶叶对大部分村民来说是非常重要的一笔收入。村民可以预见，一旦填埋场建在山谷中，山上种植的茶叶售价肯定会受到影响。“我们的茶叶和玉米都在山上，当时说要建垃圾场的时候，镇上收茶叶的人都说以后你们这里的茶叶我们是一个都不收了。”（据S县N镇公议村村民访谈录，2010年12月17日）

基于以上担忧，当地民众通过多种方式表达反建意愿，他们上访、找媒体，最后甚至堵截国道。N镇的居民多次去镇政府上访，要求政府停止在N镇建立卫生填埋场，但是他们均被镇政府告知：“这是上面定下来的，镇里也无能为力。”村民也试图通过媒体表达反建声音，但是他们始终没有找来媒体。2010年7月，垃圾填埋场就要动工的消息在村民中广泛流传，村民们感觉如果再不“采取行动”，垃圾填埋场就真的要建在“自家门口”了。7月24日，数百名村民前去镇政府表达坚决反对在荷西村建垃圾填埋场的想法。一位村民描述了当时的情况。“一开始，大家都只是去N镇政府反映坚决反对建垃圾场。镇政府不接待，把大门关起来了，不让我们进去。我们也不是去闹，也不和他们打，就是去表示我们坚决不同意建的意思。他们害怕我们闹事，就把几个嗓门大一点的抓起来了。把人逼急了，才跑到路上拦206国道的。”（据S县N镇荷西村村民访谈录，2010年12月17日）

2010年7月25日，上千居民纷纷前去堵截206国道。他们与前来维持秩序的警察发生冲突，多人受伤。居民堵截国道的行为引起了县政府和市政府的重视，市领导亲自到现场安抚群众情绪，表示不经群众同意坚决不建垃圾填埋场，群众方才逐渐散去。

3次选址尝试失败后，县政府不敢再轻易启动选址程序。县政府与市政府协商之后，暂时将垃圾运往市区的垃圾卫生填埋场处理。

四、启示

S县为解决日益增长的生活垃圾问题，一波三折，最终不得不送出县域外处置，令人深思。垃圾处理技术的选择要综合考虑技术本身的特点和县域的实际经济社会环境。目前，国内相对成熟的垃圾处理技术主要是卫生填埋、焚烧和堆肥处理。焚烧处理方式具有投资大、成本高、占地小的特点，对所在地的社会经济水平要求较高，且要有稳定、充足的垃圾供应，否则无法实现规模效益。填埋处理则具有投资少、成本低、占地大的特点，对所在地社会经济水平要求不高，且没有严格的规模限制。堆肥处理具有实现垃圾资源化回收利用的优点，但城市垃圾完全靠堆肥处置，技术并不完善，需慎重。综合考虑以上三种技术的特点和多数中西部县城自身的条件，总体上看，卫生填埋应是中西部县城生活垃圾处置适宜的技术选择。首先，卫生填埋在中国已历时30多年，与焚烧处理相比，其技术更成熟、更安全。卫生填埋技术相对简单，国内已积累众多经验，渗滤液处理技术和防渗技术已经成熟，只要操作规范，就不会造成严重污染。在垃圾处理问题上，县城往往不具备人才、技术方面的优势，选择卫生填埋技术可行性较高。其次，县域财力有限，特别是中西部地区的县域，在垃圾处理上必须考虑经济的可行性。卫生填埋投资少、成本低，对所在地区财力要求不高，适合多数县域的社会经济发展水平。再次，不同于大中城市寸土寸金，县域土地资源相对丰富，一些县域内有不少闲置的荒山荒地，可以满足卫生填埋技术对土地的需求。最后，中西部县城日生活垃圾量相对较小，无法满足焚烧的规模要求；相反，卫生填埋没有规模要求。

民众的反邻避设施，着实考验了地方政府的智慧。地方政府的决策质量往往直接影响民众对政府的信任。邻避设施的选址更需要政府谨慎应对，选址前做好各项准备工作，不能匆忙行事。首先，选址一定要科学。城市垃圾处理项目的建设，一定要早作规划，按照规定程序进行，增加选址的科学性和权威性。应避免在引发群体纠纷后，再匆忙频繁更改选址，导致民众对政府选址工作的科学性、权威性产生质疑。其次，要尊重民意，合理补偿。地方政府要正确对待对群众的反对意见，要合理引导和疏导，而不能盲目压制。从短期来看，民众的反对虽然给政府带来不少“麻烦”，增加工作难度，但是从长远看，反而有利于推动政府与民众的合理互动，促使政府政策更加完善。政府应切实厘清选址对周边群众生产和生活带来的实际影响，特别要重视选址对低收入群体生计带来的影响，并做好应对之策，化解利益纠纷。