陈锡文：农业供给侧结构性改革的几个重大问题

农业的供给侧结构性改革不完全是结构调整的问题，因为它不仅仅是简单的少种点什么、多种点什么，如果我们不提高生产工艺和产品的科技含量，产品的竞争力上不去的话，就不叫供给侧结构性改革，我们的农产品就不会有市场。因此，必须对我们的农业生产体系注入两大性的要素，第一大性的要素就是科技，要靠科技创新来促进农业的效益提高、质量提升。第二大性就是要注入制度因素，要推进制度创新，才能使得我们的生产组织更加有效。

从去年年底召开的中央农村工作会议，到今年颁布的中央中共指导农业的文件里面都非常强调农业供给侧结构改革；在去年的会议和今年的两会上，习近平总书记也多次强调要推进农业的供给侧改革。

最近习总书记发表了一系列讲话，指出推进农业供给侧改革是当前一个时期的改革方向。根据我们对当前农业形势的了解，认识到推进农业供给侧改革是非常有必要的。

一、我国粮食的“三量齐增”现象

当前我国的农业形势到底怎么样？凭我自己的感觉，如果简单来看，我国的农业还是不错的，比如我们的粮食产量连续12年增长，从2003年的8614亿斤增加到了2015年的12429亿斤，增加了3800多亿斤，这确实是举世无双。农民的年收入也从2003年的2226元提高到2015年的14222元。但与此同时，有一些转折正在来临，它反映出我们农业的一些薄弱环节的一些问题暴露出来了。例如，在粮食问题上，有一个现象很令人困惑：一方面我国粮食产量年年增长，但另一方面，进口的数量也年年增加、储存量越积越多——这是一个很矛盾的现象，实际上反映出中国农业的软肋所在。

改革开放以来，中国的粮食产量在不断地增长，但到现在也不能说已经实现了完全自给，根据有关部门的测算，我们一年的粮食总需求大概在12800亿斤到12900亿斤，跟我们的12400亿斤的产量相比，还有500亿斤的缺口——这是我们面临的问题。当然我们并不追求粮食都要自给自足，适当的调剂是必要的。去年各类粮食的进口总量大约接近2500亿斤，而我们缺口是500亿斤，那就是多进口了2000亿斤，为什么呢？这就是总书记讲的有些产品供过于求，生产多了但没有相应的需求，只能进仓库。而有些商品供不应求，不得不从国际市场进口。我国的粮食大宗产品出现了国内产量不断增长，进口数量不断增长，库存量也不断增长这样令人困惑的现象。

我们在粮食供求方面最主要的问题是，供给系统和提供的农产品数量足够多，但和市场需求存在比较大的差异，市场有需求的甚至在减产，但是市场已经饱和的品种产量却在不断增加。我国的大豆产量现在世界产量排在第四位，巴西、美国都比我国的产量高，去年我们进口大豆总量是1634亿斤，而我国国内的大豆产量仅为234亿斤，可见我们的缺口越来越大，这是一个很大的问题。我们的粮食总缺口只有500亿斤左右，但是仅大豆进口就超过了1600亿斤，这就说明其他粮食品种过剩了，积压在仓库里面卖不出去。例如玉米产量从原来的世界第三迅速上升为排行第一。一方面看起来农业形势非常好，但是另外一方面又存在很严峻的矛盾，面临很多新情况、新问题、新矛盾，这些矛盾在日积月累之后到现在就爆发出来。中国粮食品种的供给侧存在非常严重的结构性矛盾，所以必须解决。

二、中国农业的质量和竞争力问题

从竞争力的角度来看，我们农产品产量在不断上升的同时，成本也在不断上升，导致农产品的价格也在不断地上升，和国际农产品价格之间就出现比较大的差距。我们当年在加入世贸组织的时候，之所以在农业上做出那么大的让步，是因为那时候我们感觉到我国的农产品是有竞争力的。但事实上，这种竞争力是建立在农民低收入的基础上的，以后随着国内经济的快速增长，各个方面都发生了变化，带来了一个后果就是，农业生产要素价格的增长、土地价格的提升、资本价格的提升、劳动力价格的提升，反映到农业上面，就导致了农产品的价格上涨。就我国农业目前的情况来看，小麦、大米、玉米和大豆等主要农产品最近几年国内的价格比国际价格高出30%～50%，个别品种达到60%——在这样的情况下当然就要进口国外的产品了。

所以说，中国农业面临的问题不是自己生产不出来，而是生产出来卖不出去，因为国际的农产品比我们便宜，品质又不比我们的差，所以在经济开放的情况下，就很难使我们自己的产业健康地发展。

从现在的情况来看，粮食的产能全球大约30亿吨，我们能够占到这么大一个比重，我们的产能满足中国人吃饭是没有问题的。同时，我们的外汇储备有3万多亿美元，从国际市场上买点粮食根本是小菜一碟，但是全部问题在于：现在不是数量够不够的问题，而是由于我们的竞争力下降，导致农业产业本身面临极大的不安全。国际农产品进来了，把我们的市场占了，我们自己生产的卖不出去。中国的农业产业不安全，也就注定中国几亿农民的生存也面临着潜在危机。

所以，我认为我们现在面临的粮食安全问题比以往更为复杂，以往主要是数量增长、品种足够就安全了，但目前在全球化背景下，我们更应该关注中国农业产业的安全问题。

三、我们到底应该怎么办

实际上办法总是比困难多。从一定程度上讲，当年我们加入世贸组织的时候，确实没有想到农业生产要素价格会上涨得这么高，现在大家都说促进农民土地经营权的流转、发展规模经营就可以降低成本，但问题是，在这个过程中，随着农村土地经营权流转的规模扩大，农村土地的租金也在不断地上涨。在这种情况下农民怎么办？国家怎么办？

我们在加入世贸的时候确实没有考虑到这个问题，但那时候也考虑了一些保护措施，而且是WTO所允许的、认可的，主要保护措施就是两项：一项就是WTO规则所允许的补贴。发展中国家补贴可以达到农业生产总值的10%。当时我在参加一个会议的时候反反复复地汇报，研究我们到底该怎么办？同意我们可以进行10%的补贴，底限必须是7.5%。后来我们前线的谈判团谈到了8.5%。那么，我们现在农业产值大概是5万多亿元，8.5%就是4000多亿元。但是水果没有补贴，蔬菜没有补贴，我把补贴挪到大豆上和小麦上行不行？不行。因为WTO规则中有一系列的敏感品种，小麦、大米、玉米、大豆、糖都属于敏感产品，只能补贴自身生产总值的8.5%，棉花、糖早就超过了8.5%。剩下的那几个品种基本上也都有限制，现在我们补贴的空间已经很小了。

还有一项最重要的，在WTO谈判的时候，世贸组织要求中国承担义务，特别是在农产品上。经过艰难的谈判，我们争取到了进口实行关税配额的管理制度，我们承诺在允许的数量范围内实行低价格，我们承诺每年允许低关税进来的小麦最多数量是963.6万吨，玉米一年最多是720万吨，大米一年最多532万吨。

所以我们刚才谈到的现在国内农业价格比国际市场价格高出30%—50%、甚至更高，参照系是以1%进口关税配额的农产品。如果配额数量用完了，还要从国际市场进口农产品，关税就是65%了。我们现在绝大部分重要农产品品种比国际市场价格都还没有高到65%，所以国外的产品有关税配额保护进不来。这就是当初设置好的制度，而且这个制度是国际上通行的。有人主张要多进口，多进口的前提是什么？就是得主动放弃或者削减我们过去的关税配额——谁敢动？

所以，正是这个背景之下，一方面我们努力提高竞争力，另一方面依靠WTO的通行规则给我们自主产业保护发展的权利。

大家都知道日本的大米很贵，他们跟我们的做法不一样，他们一年就是1000多万吨大米的产量，需求量也就是800多万吨。他们的体量很少，所以就没有采取关税配额，而采取政府向WTO承诺，无论国内的大米供求情况如何，都是零关税进口。但是日本每年进口的大米主要用作工业原料和饲料用途。但是日本在完成了自己的承诺之后，一斤大米进口征收的关税超过340日元，一公斤征税就是近700日元。之所以谈判这么艰难，就是因为如果大米实行零关税，就不会抢大米，几万吨的零关税大米无妨大局。所以不要认为利用国际规则保护我们的权利是示弱的表现，其实这是我们自己的权利，我们要坚持。

四、农业供给侧结构性改革不完全是结构调整问题

对中国来说，并不是农产品的产量够不够的问题，但我们有很多重要的农产品缺口非常大，比如说植物油，我们的需求量接近3000万吨，每人每年所消耗的植物油达到43到44斤，这个数量在亚洲列第一位。我国植物油需求每年有2000万吨的缺口，显然不进口是不行的。如果我们2015年1634亿斤的进口量不进口，而是我们自己种，就需要6亿多亩土地——因此，适当地增加进口还是必要的。但是我们更多的农产品生产出来都比国际市场的产品贵，而且贵得多，这是问题所在。所以，现在我国农业不断发展的同时大家却都能看到，我们粮、棉、肉、糖、奶的价格，没有一样不比国际市场贵。这就是为什么要加快推进供给侧改革的必要性和重要性。

那么，农业的供给侧结构性改革不就是结构调整吗？不完全是。因为它不仅仅是简单的少种点什么、多种点什么的问题，如果我们不提高生产工艺和产品的科技含量，产品的竞争力上不去的话，就不叫供给侧结构改革，我们的农产品就不会有市场。

因此，必须对我们的农业生产体系注入两大性的要素，第一大性的要素就是科技，要靠科技创新来促进农业的效益提高、质量提升。第二大性就是要注入制度因素，要推进制度创新，才能使得我们的生产组织更加有效。

正是在这样的背景下，今年的中央一号文件已经对此做出了一系列的安排，推进供给侧结构性改革，时不我待地加快推进农业供给侧结构改革是必须的。其重点是，要调整农业结构，有的品种太多，有的品种又严重不足，要通过市场机制去引导农民合理种植。从目前的情况来看，我们大豆太少了，玉米有点多了，所以正在引导农民进行改革。这个问题其实也不是到现在才发现，党的十八大之后，2013年重点研究的棉花和大豆的问题，如果从国际市场进口棉花，完税每吨大概在13500元，我们棉花要比国际市场上一吨贵出7000元，也就是贵出50%以上。从2014年开始，国家政策推进了新疆棉花的目标价格改革，基本的原则就是，政府对棉花仍然公布一个目标价格，同时市场的收购完全由市场价格决定。比如今年公布的目标价格是每吨18700元，这中间可能有4000～5000元钱的差距。通过这样的办法起到两个作用：一个就是要让市场机制起作用，否则就是我们自己生产棉花，政府收购进来只能存在仓库里，而纺织厂用棉花却要从国外进口。2015年8月的时候，国家发改委明确提出，长江流域的油菜籽退出国家的临时收储，退出之后给农民适当补贴，价格由市场来决定。现在油菜籽的价格大概在每斤1.7元左右。

2015年9月份，国家发改委在国务院批准下做出降低玉米收储量的决定。2014年国家定的玉米收储价格是每斤平均1.12元。2015年9月国务院授权发改委宣布，国家对东北四省的玉米价格降到每斤1元钱，这个事情也是非同小可。2014年国家在东北四省临时收储的玉米量是1700多亿斤，每斤降0.12元，平均到每个农民身上由于玉米价格下降人均减收就是500—600元钱。但是农民也可以理解，因为国际市场价格降低，所以玉米收储价格下降都是理解的，但是也需要处理好这个矛盾关系。后来国家提出的玉米价格要实行市场定价，价格由市场决定，至少能感觉到国内、国外的玉米如果在同等质量的情况下价格差不多，所以企业才不多进口。由此可以看出市场定价的好处。

但是市场定价的底线在哪里呢？如果国内的价格高于国际市场价格，我们就进口；国内价格要比国外低我们就出口，于是执行市场价格就非常重要。国家对于东北四省区的玉米收储政策正在研究之中，应该很快就会推出。一个力争的目标是得保障农民的收入不降低。由于前期不断吹风，不断让农业生产者了解市场以及价格的变化情况，今年我得到的消息是，东北四省区已经种完了玉米，种子比去年减少了30多万斤，总面积减少13%左右。东北四省区的玉米去年总产量在2000亿吨左右，今年播种面积减了13%，总产量也会相应地下降。

所以推进科技和制度创新是农业供给侧结构性改革的本质，如果脱离了这个，就变成纯粹技术问题，哪个多种一点，哪个少种一点，哪个多进口一点，哪个少进口一点，这样会使我们的农业陷入不能自拔的圈子里面。而我们现在的粮食安全，从本质上讲有数量问题，但重要的不在数量上。现在我们的粮食安全已经转化为中国农业的产业安全，已经转化为中国农民的生计安全。即便我们有能力生产，但是如果质量不行、价格不行农民生产出来卖不出去，农业就会萎缩，农民就没有生路。

五、确保国家粮食安全是农业供给侧结构性改革的底线

这些减出来的耕地种什么呢？一部分扩大到水稻。总书记讲，确保国家粮食安全是农业供给侧结构性改革的底线。我们要适当调整结构，粮食这个产品我想大家非常了解，几十年来的经历表明，搞上去很难，但滑下去却很容易，因此，我们一定要防止粮食生产的大起大落。

从历史经验看，改革开放38年时间中，我们的粮食至少经历过两次大的起落。改革开放以来先是经历了连续的快速增长，6年时间就从1978年的6095亿斤增长到1984年的超过8000亿斤，结果1984年开始出现粮食的卖难，于是粮食产量连续四年下滑，一直滑到1988年。到1989年粮食产量才开始逐步回升，但是恢复很久价格也上不去。这是一次大的波动。

第二次大的波动是上世纪90年代。经过80年代后期的波动，粮食产量在国家的高度重视下回升得比较快，到1996年粮食产量第一次突破10000亿斤，最高点是1998年粮食产量达到10246亿斤，随之就是粮食价格的下降，农民做出调整减少种植。于是，从1999年开始粮食产量连续下滑了5年，2003年全国粮食产量下降到8614亿斤——整整减了1600多亿斤，于是粮食开始供不应求。中央在2003年、也就是十六大以后，新一届政府研究的第一个问题就是粮食问题，那时候采取了一系列重大的政策，包括采取史无前例的农业税费减免政策，以及对农产品直接补贴等政策措施。过去一直是农业要向农民收取税费，到了这时候取消了农业税还给农民直接补贴，这是巨大的变化。有了这么强有力的政策支持，但也一直到2008年粮食产量才提上来。可见，如果一个国家粮食出现了问题，第一要恢复很难，第二后果会很严重。

所以这里必须讲，农业的供给侧结构改革要减少一部分供不应求的粮食供给，但同时也应该看到我国复杂背景下的粮食供不应求只是暂时的和阶段性的。任何时候、任何情况下，这个工作仍然不能放松，即便在调整结构、推进农业供给侧改革的过程中，也要注意这个问题。

第二个方面，要加快推进农业经营体系改革。

推进供给侧结构性改革，首先对定价制度、补贴制度、收储制度进行改革，注入新的制度。同时，国家一直在提倡要创新农业的经营体系，经过这一段时间各种各样的经营体系，百花齐放。无论是规模经营、家庭农场、公司企业的经营、合作社的经营等等，都是非常有活力的。

最近，总书记在安徽的座谈会上发表了重要讲话。他强调，中国的农村改革要处理好农民和土地的关系。现在越来越多地讨论城镇化和土地的关系，城里人和土地的关系，但总书记为什么讲农民与土地的关系？因为中国农村土地的主人是农民。中国农业弱就弱在人太多，地太少，经营规模太小，这是基本事实，大家都想改变，但这不是一朝一夕就能做到的。即便在我们城镇化率不断提高的背景下（我们在改革开放之初城镇化率还不到18%，2015年我国的城镇化率已经达到56.1%），很多人一提到农村，就是农村的土地闲置化、未来的农业谁来做？农村都没人了，这么多地谁来种？所以总书记非常清楚地讲：我们一方面要看到小规模的、粗放的农业经营是难以实现现代化的，但同时又要看到，改革小规模的农业经营方式是有条件实现的。没有相应的工业化和城镇化，没有非农产业的高度发展，即使到了现在，很多农民进了城，但还不能转为市民，这说明我们非农业的发展还是不够的，需要不懈的努力。

近年来土地流转是个热点问题，到2015年底农村承包土地的流转率是33%，这个速度不算慢。目前，农村承包土地的家庭是2.3亿户，这和我们当今的工业化、城镇化的推进基本是吻合的。现在粮食价格下来了，流转土地就面临着很大的问题，不把土地租金降下来是不行的。历史上，在抗战时期曾经提出减租。一旦粮食价格下降单纯地依靠流转是有问题的，很多地方出现了农民主动来化解这个矛盾，例如实行土地经营权入股、土地份额自治。我们通过把自己的土地委托给别人托管、代耕，所以出现了土地的承包者和经营者在市场中形成风险共担的局面。

世界上最发达的国家，基本上都是新大陆国家，如美国、澳大利亚和巴西，国家幅员广阔，土地规模大，农业机械总量设备都是很多的。现在最先进的农业机械有一些是中国的农业机械厂率先生产出来的。我曾经到黑龙江去看过，那里有16000多亩的稻田，必须要保证用水，否则水上来，这边没浇，那边就淹死了。很多人都去看，夏季从种到收等田间管理都非常先进。在这些区域的中国农业完全可以和新大陆的农业媲美，那个水平在美国都找不出来。

但是，中国的农业都搞成这样是很难的，小规模经营采用现代农业技术，就需要通过社会化服务。所以，在这个意义上，我们必须认真研究中国农业到底怎么走现代化道路。从国际的视野来看，就我们的了解，像中国这样给分散的农民提供社会化服务的，在全世界并不多见，而一家一户买机械也不现实，而现代农业从种到收都需要农业机械。

第三个方面是推进产业融合。我们在2014年也想过直接用第六产业，就提出一、二、三产业融合。实际上利用农村的资源可以把农村、农业的多种功能都发挥出来，包括养老、休闲农业都广阔的空间，那就可以给农民带来更多的就业收入。

总而言之，近几年中国农业继续发展，重点应该在于提高农业的科技含量，降低农业的经营成本，提高农产品的质量，增强农业的国际竞争力，这才是农业供给侧结构性改革的本意。

（作者为全国政协委员、经济委员会副主任，原中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任）

来源：中国经济时报