深化改革 破解难题努力构建以耕地保护为首要任务的“大耕保”格局——湖北、广西、湖南、山东耕地保护工作的启示

◎ 河南省国土资源厅耕地保护处调研组

深化改革 破解难题努力构建以耕地保护为首要任务的“大耕保”格局
——湖北、广西、湖南、山东耕地保护工作的启示

◎ 河南省国土资源厅耕地保护处调研组

为推进“五个国土”建设，深化耕地保护与土地整治改革，有效破解占补平衡难题，推动河南省经济社会可持续健康发展，按照年初工作安排，我们今年上半年专门派出四个调研组，深入湖北、广西、湖南和山东等地就耕地保护工作进行调研。通过调研，我们掌握了四省（区）耕地保护的第一手资料，学习了加强耕地保护、破解占补平衡难题等方面的先进经验，对改进河南省耕保工作，构建“大耕保”格局具有重要意义。

一、四省（区）耕地保护工作的主要做法

（一）湖北省。湖北省国土面积1860万公顷（比我省多207万公顷），其中耕地532.3万公顷（比我省少389万公顷），人均耕地1.3亩，耕地后备资源严重不足，实际可供开发耕地资源仅有10万公顷。湖北加强耕地保护的主要做法是：一是顶层设计扎实牢靠。省委、省政府为加强土地整治，落实耕地保护责任，出台了一系列文件，特别是在《湖北省市（州）党政领导班子年度考核指标评分办法（试行）》中，将耕地保有量考核列入市（州）党政领导班子年度考核指标（占考核总分的2%），提高地方党委、政府加强耕地保护的积极性和主动性。二是建立协商共管机制。省国土资源厅与财政厅联合，从体制机制上保障基本农田保护和土地整治项目资金安排，推动工作开展。三是拓展土地整治项目内涵。湖北省下发《关于开展土地整治项目龙头企业和农民专业合作社自建工作的试点的通知》，支持农业龙头企业和农民合作社开展土地整治项目建设，有效解决土地整治项目建设中的矛盾纠纷和后期管护问题，效果明显。

（二）广西壮族自治区。广西国土面积2367万公顷（比我省多713万公顷），其中耕地443万公顷（比我省少376万公顷），人均耕地1.31亩。广西加强耕地保护的主要做法是：一是建立党政正职负总责的耕地保护管理模式，将耕地保护责任目标纳入党政领导班子和党政正职的政绩考核目标，实行领导干部离任耕地保护审计制度。二是多措并举破解占补平衡难题。国土资源厅下发通知，规定对补充耕地一时难以达到质量要求的，允许政府承诺，实行台账管理，加强督察，按时核销。对提质改造和“旱改水”项目，实行规范管理，分类实施，为基层具体实施提质改造提供操作依据。开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点，国土资源、财政和农业部门联合下文，对耕作层剥离利用作出具体规定。三是高标准基本农田建设成效明显。注重加强与国土资源部的紧密联系，自治区与财政部、国土资源部共同签订《广西壮族自治区人民政府整体推进农村土地整治示范协议》。“十二五”期间，国家支持广西实施桂中土地整治重大工程13万公顷，总投资39亿元。四是创新土地整治模式。广西探索实行“先建后奖、以奖代补、以补促建”的土地整治新模式，拓宽土地整治渠道，规范奖补政策使用范围，将种植专业大户、家庭农场、农民合作社和农业生产企业等列为奖补对象。五是建立集中严格的从业队伍管理机制。广西对从事土地整治项目的单位实行资格备案管理，对使用中央、自治区新增费的土地整治项目，从已备案单位名单内以摇号方式选取。建立分级管理的从业单位信用评价管理机制，及时对违规单位进行评价通报。

（三）湖南省。湖南省国土面积2120万公顷（比我省多467万公顷），其中耕地415万公顷（比我省少404万公顷），人均耕地0.93亩。近年来湖南省耕地保护取得显著成效。湖南加强耕地保护的主要做法是：一是党委、政府高度重视，积极落实党委、政府耕地保护的主体责任。省委、省政府联合下文，明确对违反国土资源管理规定的12种情形进行严肃追责。省政府专门成立由省长任组长，政府相关部门负责同志任成员的农村土地综合整治领导小组，指导全省土地整治工作。二是制度体系完善规范。湖南省出台一系列文件，从制度层面规范耕地保护工作。三是信息化运用成熟配套。湖南省已全部实现耕地保护管理信息化，在补充耕地项目管理上实现网上远程复核确认，在土地整治项目管理上实现网上自主报备，节约大量人力物力，提高工作效率。四是有效破解占补平衡难题。首先是严格实行先补后占政策，增加政府投资的同时，引导和规范社会投资补充耕地项目。其次是科学合理交易补充耕地指标，建立全省指标交易平台，采取限对象（重点项目等不参与指标交易）、限数量（对每地每年购买指标数量进行限制）和“买一卖一”（买入一亩水田，必须卖出一亩旱地）等措施，规范和促进全省易地补充耕地指标平台良性运转，有效发挥市场资源配置和政府调控的双重作用。再次是加大省级统筹保重点，由省财政出资，在耕地后备资源相对较多的衡阳、湘西等地实施省级土地开发项目，专门保障国家、省重点工程的耕地占补平衡，有效解决重点工程占补平衡难题。最后是补改结合破“难题”，对因受客观条件限制，确实无法直接开垦水田的，采取“补改结合”的办法，即开垦与占用水田数量相等的旱地，同时将数量相等的具备改造水田条件的已有旱地改造为水田，有效解决耕地占补平衡和占优补优难题。五是创新土地整治项目的管理实施。国土资源厅联合财政厅开展 “先建后补、以补促建”试点工作。项目以村为责任和实施主体，按照“自定、自筹、自建、自管”，“先建后补、以补促建”和市级验收、省级监管的模式整村推进土地综合整治，拓宽土地整治渠道。

（四）山东省。山东省国土面积1580万公顷（比我省少73万公顷），其中耕地760万公顷（比我省少59.2万公顷），宜耕后备资源11万公顷，资源省情与我省相似。山东加强耕地保护的主要做法是：一是耕地保护体制机制健全，严格执行领导干部耕地保护离任审计制度。建立健全耕地保护约束激励机制，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，探索实行“以补代投、以补促建”模式。大力推动耕地保护工作立法，省人大常委会通过的《土地整治条例》成为地方开展土地整治的重要法律依据。耕地保护信息网络建设成效明显，实行省市县三级网络系统互联互通，全面实现土地整治项目在线备案、审查、验收、入库及易地交易功能。二是农村土地整治工作成效突出。“十二五”期间，整合各类涉农资金，实施66个土地综合整治项目，建设总规模23万公顷，新增耕地1.3万公顷，提高粮食产能2亿公斤，耕地质量平均提升1～2个等级。三是勇于下放管理权限。山东省将耕地开垦费等相关费用的征收标准制定权下放市政府，有效解决耕地成本增加和占补平衡价格上涨问题。省厅充分放权，将土地整治项目的审批和验收权下放到县，省厅负责下达任务和分配资金额度，市级负责监管。

二、四省（区）耕地保护工作的有益启示

结合我省实际，借鉴外地先进经验，我们认为四省（区）耕地保护工作对我省的启示主要有以下几点：

（一）党委、政府统一领导是做好耕地保护工作的核心。四省（区）党委、政府都高度重视耕地保护工作，湖北、广西、山东三地将耕地保护责任目标纳入党政领导班子和党政正职的政绩考核目标，实行领导干部离任耕地保护审计制度，增强党政正职保护耕地的责任感。四省（区）均在省级层面出台一系列加强耕地保护的文件，从顶层设计上建立耕地保护大格局。湖南、山东两省还以人大常委会立法形式，制定土地整治条例，为开展土地整治提供法律依据。我省耕地保护工作必须在省委、省政府统一领导下开展，以贯彻落实《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号）为抓手，努力构建“大耕保”格局，多措并举，共同发力，确保耕地保护取得实效。

（二）改革创新、综合施策是破解占补平衡矛盾的关键。占补平衡、占优补优是全国各地普遍面临的难题。从四省（区）的经验来看，均采取改革创新、综合施策的方法进行破解。湖南省采取先补后占、建立全省指标交易平台、加大省级统筹力度及补改结合等多种方法。广西采取允许承诺、台账管理，加强督察，按时核销等方式，进一步规范提质改造和“旱改水”项目管理。我省必须贯彻“改革国土”要求，打出解决占优补优的组合拳，开辟“占优补优、补改结合、总体平衡”新途径，统筹解决占补平衡、占优补优这一老大难。

（三）加强沟通、形成合力是做好耕地保护工作的保障。耕地保护需要多方参与配合，不是国土部门的“一家之事”。 四省（区）均注重加强与党委、政府和相关部门的沟通配合，形成“政府主导、部门参与”的合力。广西注重与国土资源部沟通，取得高层支持，在项目建设、资金安排上得到较大倾斜。注重与财政部门的沟通联系，凡涉及资金争取、下达等工作，均积极主动与财政部门沟通。湖北省厅与财政厅联合下发文件，从体制机制上保障基本农田保护和土地整治项目等资金安排。我省要贯彻落实“开放国土”理念，建立健全沟通机制，国土资源部门要主动加强与党委、政府沟通，取得党委、政府的重视和支持，主动加强与财政等相关部门沟通，形成耕地保护合力，坚决避免“单打独斗”。

（四）夯实基础、加强管理是做好耕地保护工作的前提。基础不牢，地动山摇。四省（区）耕地保护基础工作普遍比较牢靠，管理手段先进。湖南全部实现耕地保护管理信息化，在补充耕地项目管理上实现网上远程复核确认，在土地整治项目管理上实现网上自主报备。山东实行省市县三级网络系统互联互通，土地整治项目在线备案、审查、验收、入库及易地交易。湖北、湖南、广西三地创新土地整治模式，拓宽土地整治的内涵和范围。山东勇于担当，下放权限，避免风险，提高工作效率。我们必须贯彻“改革国土”“安全国土”理念，采取多种措施，夯实耕地保护管理基础，创新管理手段，实现耕地保护的信息化和自动化。

三、改进我省耕地保护工作的打算

为落实好“六抓”措施，加快推进“五个国土”建设，借鉴四省（区）先进经验，我们建议从以下几个方面努力，改进我省耕地保护工作：

（一）强化政策实施，构建党委、政府统一领导下的“大耕保”格局。一是抓紧出台《河南省人民政府进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号）实施意见，集行政、经济、技术、法律、纪律等多种手段，努力构建“管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治”等六重耕地保护政策体系，共同发力，多措并举，全面保护耕地和基本农田。二是贯彻“责任国土”理念，构建强化政府在耕地保护中的主体责任，界定部门的共同责任，明确国土部门的管理责任，抓紧形成保护耕地的立体责任体系。三是完善政府耕地保护责任目标考核体系，建议省委将耕地保护目标列入党政领导班子和党政正职的政绩考核目标，严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，增强党政领导保护耕地的责任感。四是加强调研，努力推动耕地保护省内立法进程，为耕地保护提供坚强法制保障。

（二）加快永久基本农田划定，破解占补平衡、占优补优难题。一是加快永久基本农田划定。在全面完成城市周边永久基本农田划定的基础上，抓紧部署开展全域划定工作，确保8月底前基本完成，9月份开始验收工作，年底前全面完成划定任务。二是拓宽占补平衡出路。引导和规范社会资金投资新增耕地开发项目，试行村集体和村民自行开垦耕地，验收合格后给予补贴的先建后补制度。开展“旱改水”和“耕地等级提升工程”，探索“占优补优”耕地等级（产能）折算方法，推动新增费项目新增耕地用地占补平衡，拓宽占补平衡出路。三是建立全省耕地占补平衡指标交易信息平台。规范交易行为，合理确定交易价格。对社会投资和国土资源投资平台投资以及新增费项目产生的新增耕地占补平衡指标，加大省级统筹力度，保障省级重大项目用地需求。四是建立健全占补平衡承诺制度。对于补充耕地一时难以达到质量要求的，允许政府承诺，实行台账管理，加强督察，按时核销。

（三）推进改革创新，深化土地整治内涵。一是探索全面深化新增费项目管理改革。切块下达项目建设资金，取消项目面积限制，鼓励村集体自筹资金开展土地整治。二是创新项目管理制度，探索项目招投标摇号办法，有条件的地方开展网上招投标试点，减少人为干预因素，提高开展土地整治的积极性。三是改革现行项目管护体制，实行县级政府领导下的项目所在乡镇政府负责制，项目的移交管护由县级政府负责，单体工程按业务管辖移交管护，其他工程移交乡镇政府负责管护，管护费用由县级政府从年度财政预算中列支。四是拓展土地整治内涵。探索实行“先建后奖、以奖代补、以补促建”土地整治新模式，拓宽土地整治渠道，抓紧制定文件予以规范管理，努力形成“政府主导、多方参与”的土地整治新格局。五是加强从业队伍监管，建立健全从业队伍资质备案管理制度，从源头上对从业队伍进行严格把关。

（四）完善信息化建设，夯实耕地保护工作基础。建立健全全省永久基本农田数据库，完善耕地保护数据库、高标准基本农田建设数据库和土地复垦数据库，以厅政务内网为依托，集成运用全省基础地理信息（矢量、遥感影像和三维）和土地利用“一张图”（土地利用规划和历年土地利用现状数据）等综合信息资源，搭建全省耕地保护管理数据系统，全部实行网上备案、审查、验收、入库及异地交易功能，减少人为干预，提高工作效率，降低监管失职风险。