从“独角戏”到“大合唱”——方城县借力共同责任机制破解执法难题

◎ 杨国生

从“独角戏”到“大合唱”
——方城县借力共同责任机制破解执法难题

◎ 杨国生

方城县相关部门齐上阵共同拆除违法建筑

“之所以能够破解‘两难’、实现‘双赢’，取得一定的成绩，很大程度上归功于共同责任机制的建立和运行，从而得到了当地党委、政府的大力支持与帮助，为国土资源管理工作的顺利开展创造了有利条件。”日前，在方城县2016年“双违”整治工作表彰大会上，赵河、券桥、小史店3个国土资源所作先进典型发言时不约而同地道破了“天机”。

土地所“单飞出户” 老东家一度“变脸”

1996年年底，方城县实行县乡机构改革，当时隶属于乡镇政府的土地所被单列出来，人财物接受县土地局垂直管理。乡镇政府一度错误地认为，既然有了专门机构，土地管理的责任就全在土地所身上，于是便“甩手不沾泥”，持“一种事不关己，高高挂起”的旁观态度。于是，在土地管理的战场上，只剩下土地所“单兵作战”。

后来，在“工业强县”战略的引领下，方城县经济社会发展持续提速，用地需求逐年增加，由于用地指标有限，未批先占、批少占多等非法用地现象时有发生。方城县耕地总量12.67万公顷，基本农田保护面积10.67万公顷，而且还为全省代保基本农田8666.7公顷，是一个典型的农业大县，土地管理的重点在乡镇、在农村。乡镇土地所独自承担着基层执法的重任，在土地违法行为层出不穷的背景下，土地所虽然每天四处“灭火”，依然是“按下葫芦浮起瓢”。更有甚者，某些乡镇政府在土地管理上不帮忙反添乱——一方面，违法用地中有不少由他们所主导，土地所依法进行查处，有关乡镇便冠以阻碍地方经济发展的罪名，称土地所不讲大局，唱“对台戏”，横加指责，冷眼相待，有的还说出了“我们这个地方不需要你们这个部门”的狠话来；另一方面，如果有案不查或查处不力，则构成了失职渎职不作为，又面临着被纪检、检察机关追究责任的风险，这把土地所推向两难境地。2003年，该县土地、矿产部门合并成立国土资源局，乡镇土地所更名为国土资源所，管理领域中又增加了矿产资源，任务更重，压力更大。

面对困局，县国土资源局曾多次向县委、县政府“进谏”，建议建立部门联动、各司其职、齐抓共管的长效机制，使国土资源由“多家用、一家管”向“多家用、多家管”过渡，改变国土部门单打独斗、孤军作战的执法模式。这个建议虽然引起了县委、县政府的重视，但是一直停留在讨论、酝酿、研究阶段，一直久拖未决。

真正促使方城县下定决心革故鼎新的，是2006年国家正式实施的土地卫片执法检查这一“新政”，其明确规定：对违法占用耕地比例达到15%或土地管理秩序混乱，出现造成严重社会影响的违法用地案件的地区纳入约谈、问责范围。而问责不单单对国土部门，同时也剑指地方政府的主要行政领导及有关人员。

决策层观念转变 新机制应运而生

方城县开始重新审视、定位县、乡政府在国土资源管理中所处的地位和应当扮演的角色，充分认识到守一方国土地方政府责无旁贷，如果放手不管致使红线不保，上级追责问责时，自然难辞其咎。

行动随着观念转。旨在构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”国土资源管理格局的一系列机制措施随之相继出台：一是实行目标管理，将全县耕保指标量化分解到16个乡镇，县乡政府间签订目标责任书，纳入年度综合目标考评，对完不成任务的实行“一票否决”。二是建立长效机制，下发了《关于建立健全土地利用和规划建设管理长效机制的实施意见》，明确乡镇政府是国土资源管理的责任主体，政府主要领导是第一责任人，分管领导为直接责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况，以及制止查处辖区内国土资源违法行为负总责。配套出台了《方城县乡镇村违反土地管理规划建设行为责任追究办法》，规定：每年凡出现一起违法占地建设行为的，对乡镇主要领导和分管领导给予诫勉谈话或通报批评；发生两起的，对乡镇主要领导和分管领导予以停职或调离岗位；发生三起以上的，对乡镇主要领导和分管领导就地免职或降职。同时把辖区内国土资源管理秩序混乱、违法违规问题突出的乡镇定为“土地执法整改重点地区”，整改期间暂停新增非农建设项目农地转用、土地征收审批、土地利用总体规划调整和重大项目用地计划“点供”，使乡镇领导意识到土地管理的成效，不仅关系到本地发展，同时也关系到头顶的“乌纱”，促使他们走上国土资源管理的第一线。三是出台奖励激励机制，明确规定根据年度考评结果，对耕保工作到位，国土资源管理秩序良好的乡镇给予5万～10万元的奖励，并对党政领导优先提拔重用，以此调动乡镇政府依法管地用地的主动性和自觉性。四是建立部门联动机制，明确公安、检察、法院、纪检、规划、住建、环保、发展改革、水利、工商、电力等部门是国土资源执法监管的共同责任部门，各职能部门接到国土部门函告后，2个工作日内进行处置，以消除违法状态为标准，开展违法建设的制止、拆除和复耕工作，形成“多兵种”联合作战的态势，打出惩治违法的“组合拳”。五是实行村级土地协管员制度。在全县554个行政村全部聘用了土地协管员，协助做好土地管理的日常检查、监督、登记、调处，借此把违法行为消灭在萌芽状态。

一家管云烟过眼 齐发力管理升级

新要求激发新动力，新机制催生新气象。上述多项全新制度实施后，乡镇政府及有关部门不再置身事外、袖手旁观，而是把国土资源管理工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，从人力、物力、财力等各个方面给予倾斜，大力支持，当好后盾，为当地国土资源管理工作带来了显著变化。

违法行为大量减少。或设立宣传“一条街”，或举办国土资源知识培训班，或刷写标语警示提醒，或印制宣传页送法下乡，各乡镇每年都要组织开展10～15次国土资源管理专题宣传活动，积极教育引导广大群众依法依规合理用地，使广大群众的法制观念明显提高，并在土地开发利用过程中自觉遵循，有效减少了违法行为的发生率，降低了管理的压力和强度。土地执法卫片图斑显示，近三年来，博望镇仅出现了一起违法占地案件，袁店乡更是交出了违法行为零发生的“成绩单”。

执法监察手腕变硬。各乡镇每周组织国土、村建、公安等部门至少开展三次以上土地执法动态巡查，做到地动我知、地动我管，对违法行为及时加以制止和纠正，对偷建、抢建形成事实的违法建筑，由政府主要领导带队，依法予以强制拆除。遇到钉子户、拦路虎，乡镇领导敢于冲在前面，以正压邪。一次，赵河镇组织拆除一处违章建筑时，当事人手持铁锤，对国土所长进行威胁：“你敢动我一块砖头，我就敲碎你的脑袋。”一旁的主管副镇长上前把国土所长挡在身后，指着自己的额头对当事人说：“来，我是带队的，你气往我身上撒，敲就敲我的脑袋，我看你有多大能耐。”一句话把当事人震得目瞪口呆，再也横不起来。主管副镇长一声令下，人员、机器一起行动，顷刻间将违法建筑夷为平地。乡镇领导还能够带头撕破关系网，顶死说情风。广阳镇党委书记的表弟在该镇开发小产权房，被国土所及时叫停。当事人找其表哥求情，遭到断然拒绝。但其仍不死心，二次去找，气得表哥当即把茶杯摔个粉碎，将他轰了出去。

发展方式趋于理性。以往因发展心切，一些乡镇上项目、搞建设不按计划，不照规划，随意选址，擅自占地。如今各乡镇在用地上不再盲目任性，拟上项目前，首先征求国土所的意见，看项目是否符合国家产业政策，选址位置是否符合土地利用总体规划，是否尚有结余的用地指标可供报批，以自觉的态度，从源头上遏制了政府主导的违法违规用地行为发生。

部门协作日益密切。以法院为例，原来对依法申请拆除或没收的土地违法案件只受理不执行，致使管理对象有恃无恐，造成执行难、执法难。现在法院对移送案件能够及时执行到位，提高了土地执法的严肃性和震慑力，不法者不敢再恣意妄为，以身试法。

经费开支保障有力。无论组织国土宣传，还是开展执法行动，为此产生的交通、就餐等费用，各乡镇全部予以“买单”，即使偶尔由国土所垫支，乡镇政府也会在短时间内实报实销。一些乡镇为方便国土所工作，为他们配备了电脑、打印机等办公设施，还有一些乡镇每年给予国土所一定的经费补贴，极大调动了国土所人员的干劲。

乡镇政府投之以桃，国土所报之以李。对于乡镇政府中心工作、重点工作，各国土所能够主动介入，大力协助，如每年夏秋两季开展秸秆禁烧工作时，国土所都会派出“援兵”，分包区域、日夜坚守、严密防范，及时制止纵火行为，为当地生态环境建设做出有益贡献，也助了乡镇政府一臂之力。

同心山成玉，协力土变金。方城县国土资源部门与乡镇政府、相关部门通力协作，国土资源开发利用秩序逐步由乱到治，新增建设用地中违法占地的比例逐年下降，顺利通过每年的土地卫片执法检查、例行督察，共同唱响了国土资源管理工作的“大合唱”，不断赢得掌声和荣誉。

（作者单位：方城县国土资源局）