遏制重特大事故牵“牛鼻子”

赵原

2016年7月28日上午，国务院新闻办公室召开了遏制重特大生产安全事故等情况发布会，国家安全监管总局局长杨焕宁出席发布会并对当前大家所关注的安全生产问题进行了解读。

上半年 挑战诸多

杨焕宁指出，2016年上半年，全国安全生产形势保持了总体稳定。但与此同时，安全生产形势依然严峻，安全生产工作仍面临诸多挑战。特别是连续发生湖南郴州“6·26”特大交通事故和天津宝坻“7·1”重大交通事故，造成重大人员伤亡。

当前，经济下行压力持续加大，且2016年极端天气灾害偏多，已经对生产经营领域造成了危害。2016年5月份以来，福建泰宁电厂扩建工程、四川宜宾铁路隧道建设工程、河北井陉县高速公路建设工程项目部都被洪水、泥石流冲击，造成人员伤亡。除此之外，目前我国大部分企业的规模、生产经营方式、安全管理水平有较大差异，很不平衡，安全管理基础薄弱，安全生产的监管体制机制也存在许多漏洞，全社会对安全生产的把握能力不强。

危害严重是“重头”

在发布会上，有记者提问：2016年上半年重特大事故较多，仅道路交通事故就发生了2起，且都是群死群伤，重特大事故总是能牵动国民的关注。要继续把遏制重特大事故当作预防各类事故、带动安全生产基础工作的“牛鼻子”来抓，国家安全监管总局都有哪些具体措施？

杨焕宁指出，统计这10年来安全生产事故的数据，全国事故总数及重特大事故数，每年都在下降。但是在人民群众的印象中，安全生产总是发生事故。这其中一个重要的原因，就是重特大事故造成的人员伤亡大、财产损失大。

尽管2012—2015年，重特大事故从每年59起降至38起，但是同期每一起重特大事故造成的死亡人数由15.6人上升到20.2人，尤其是2015年发生的重特大事故，危害特别严重。

如：天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故（以下简称“‘8·12事故”），造成了173人死亡、失踪，经济损失将近70亿元。广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故（以下简称“‘12·20事故”），造成了77人死亡和失踪，经济损失8亿多元。这样的特大事故，对人民群众的安全感冲击极大。另外这些特大事故也都比一般事故更充分地暴露了安全生产监管体制机制、法制上存在的漏洞，以及基础工作的薄弱。基于这样的分析，全力遏制重特大事故不仅是维护人民群众生命财产安全的迫切要求，做好之后也一定会对一般事故、较大事故起到遏制作用，还会对加强安全生产的制度建设、法治建设、基础建设等起到牵引作用。

关于遏制重特大事故，国家安全监管总局从2016年年初开始采取了几项措施：

一是深入分析这些年来安全生产领域重特大事故发生的时间节点、行业特点，确定针对性的防范措施，并提出了“把安全风险管控放在隐患排查治理之前，把隐患排查治理放在事故发生之前，加大对事故预防工作的纵深管控，增强预防能力”。在此基础上，国家安全监管总局以国务院安委会办公室的名义出台了《标本兼治遏制重特大事故工作指南》，明确了工作目标和重点措施，对煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹以及工贸领域等易发生群死群伤事故的领域，都分别提出预防工作的指导意见，具体研究提出了风险管控和隐患排查治理的具体措施，引导全国生产经营单位按照这样的思路和办法，进行风险管控和隐患治理工作。

二是在全国确定了11个城市作为试点单位，重点在这11个城市推行并总结归纳提出的思路和办法。同时从遏制重特大事故需要出发，安排了一批安防工程。中央财政也专门拨出专款，建立了专项资金，对各地采取“以奖代补”的办法，发动各地对容易造成群死群伤重特大事故的领域隐患进行治理。比如：煤矿的瓦斯水害、尾矿库“头顶库”、非煤矿山的采空区的治理，以及危险化学品生产企业、储运场所等的搬迁。

非重点领域出现“新苗头”

有记者提问，以前重特大事故经常发生在矿山和交通领域，但是近几年一些其他的行业也发生了不少重特大事故，比如渣土场滑坡、港口火灾等，造成这种现象的原因是什么？

杨焕宁指出，这种现象反映了当前安全生产事故的特点。分析10年来事故发生的领域，重特大事故和事故总数发生最多的一个是道路交通，一个是煤矿。这两个领域发生的重特大事故总数每年都要占60%以上。

但是近几年来，过去一些不属于安全生产监管重点的行业领域发生了严重的安全生产事故，如“8·12”事故，是在港口危险化学品仓库发生的；“12·20”事故，是在城市建筑垃圾的渣土受纳场发生的。而且还有一个特点，这些非重点领域单位多位于港区、工业园区、开发区、城市新区等功能区。近几年危化品行业是事故的多发领域，这与我国近几年来危化品生产经营行业快速发展有关，企业的个数以及其中一部分企业的单体体量都迅速扩大，而安全监管没有和快速发展相适应，这是其中一个原因。

第二个原因，随着社会主义市场经济体制的发展变化，一些新兴的行业出现了。另外还有一些过去是属于城市基础设施运营的单位，现在纳入了市场化的经营范围，比如深圳的建筑垃圾渣土受纳场，就属于市政基础设施的一部分，而相应的安全生产的管理、监管没有跟上，尤其是在特殊功能区，没有综合安全监管部门，或者是条块结合、“多龙治水”，出现了空档和薄弱点。

第三个原因，现在一些地方单位没有严格执行城市规划和安全标准，使得危险源进入了人口密集的地区，一旦发生事故将造成重大人员伤亡，如2013年山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故。这一现象和当前一些非重点领域发生重特大事故有密切关系。

针对已经出现的问题和对这些问题的分析，国家安全监管总局正在协同有关方面加强对这些新的重点领域的安全监管，制定、修订相关的法律法规和技术标准，调整完善监管体制机制，加强安全执法，进一步明确各方面的责任。下一步，国家安全监管总局即将出台安全生产领域改革发展意见，其中就包含着对这个问题的应对措施和意见。

此外，针对危化品行业领域的安全监管，最近一段时期，国家安全监管总局主要有4项重点工作：一是完善法制机制和体制。研究提出危险化学品管理的法律，旨在引起各部门、企业对危险化学品安全管理的重视，明确有关部门的责任，避免“多龙治水”，有交叉、有空白的问题。二是加强危险化学品的源头管控。按照遏制重特大事故即风险的辨识和管控，隐患的排查治理，应急救援的三道防线，落实危险化学品的监管责任。三是持续深入开展专项整治。总结“8·12”事故教训，在仓储环节上，在一些港区、功能区等交叉管理的区域进行专项整治。下半年还要对危险化学品的生产、运输分10个方面开展综合整治。四是完善法规标准。一方面提高现有标准、规范的门槛，另一方面对还有缺失或不统一、不一致的法规标准进行补充完善。

煤矿重特大事故又“抬头”

2016年上半年，全国安全生产重特大事故同比减少，唯有煤矿重特大事故同比增加，这一势头引起了在场记者的关注。

国家煤矿安全监察局副局长杨富介绍说，据统计，2016年上半年全国煤矿发生各类伤亡事故107起，死亡205人，比去年同期减少了86起、116人。但是重大事故发生了5起、死亡64人，比去年同期的1起21人增加了4起43人。重特大事故增加的原因主要有以下几点：

一是煤炭市场持续低迷，煤矿企业经营困难，煤矿安全欠账逐年增多。既吃尽了前些年投入积累的老本，又面临着当前投入的严重不足。有的煤矿井下设备不能及时维修和更换，有的甚至组织超能力生产，以量保本，直接影响了职工的收入和队伍的稳定，对于采掘工程质量的保障和安全管理措施的落实产生了最重要的影响。

二是2016年以来，国内市场价格出现了一定幅度的阶段性回升，刺激了一些煤矿企业的生产积极性，包括一些即将退出的煤矿，也不顾安全，盲目冒险生产，扩大产量。有的违法违规、不经过批准擅自组织生产，甚至有的已经关闭的煤矿也有采煤现象，极大增加了安全的风险。

三是由于众多的原因，一些煤矿经常处于停停开开的状态，对于煤矿生产秩序的规范管理，以及一些工程措施的实施产生了新的困难。同时，我国煤矿灾害比较严重，高瓦斯、水害、火灾、冲击地压以及动力灾害包括煤与瓦斯突出的矿井占到全国9 000多处煤矿的1/3以上，并且随着开采深度的加大，这些灾害都在加大。

近期，国家煤矿安全监察局将重点采取以下措施：一是强化煤矿安全监察执法，依法打击违法的行为，主要关注瓦斯、水害、火灾、冲击地压等灾害的治理，以及以小煤矿、国有老矿、亏损严重的煤矿作为工作对象，防患于未然。

二是全力实行风险管控和隐患排查治理的双重管控机制，立足治大隐患、防大事故。既强化源头管控，严格安全准入的许可，严格工艺技术装备的准入，严格员工教育培训的准入，又注重过程管控和事中事后监管。

三是以大力宣贯新颁布的《煤矿安全规程》为契机，强化煤矿企业的日常安全监管，充分调动和发挥煤矿企业的主体责任意识，逐步建立并形成煤矿企业自我约束、自我规范、自我管理的安全生产新秩序。

四是严肃查处事故，强化警示教育。在以往强调责任追究的同时，更加注重总结、汲取事故教训和研究制定防范事故的措施，并切实组织落实，用事故教训推动工作。同时也要切实加大事故的应急救援和抢险救灾能力。

五是启动一批安防工程，以此推动煤矿“机械化换人、自动化减人”，切实提高煤矿的本质安全水平。

下半年 重点突破

2016年7月20日，国务院安委会召开了全国安全生产电视电话会议，对下半年安全生产工作作出了安排部署，提出了以下几项主要任务：

安全生产领域改革创新

一是抓紧研究推进安全生产领域改革发展的意见，积极解决制约安全生产的深层次问题。

二是指导和推动各地各有关部门制定安全监管责任和权力“两个清单”，进一步推进安全生产责任的落实，特别是推动企业落实主体责任。

三是深化安全生产行政审批制度改革，把源头管控和优化服务更好地结合起来。

四是加快安全生产社会化服务体系建设，更好地运用安全生产诚信体系和失信联合惩戒机制。

全力遏制重特大事故

继续把遏制重特大事故作为预防各类事故、带动安全生产基础工作的“牛鼻子”来抓。

重点时段、重点行业领域的专项治理

包括汛期、暑期以及国庆、中秋等重要时段节点的安全检查工作，也包括对危险化学品储存场所的安全专项治理。

继续推动油气输送管道安全隐患整治攻坚战，计划三年完成的任务争取于今年年底提前完成。

针对汛期，对高危行业和地处沿山、沿江、沿河等危险地段的企业加强重点安全管理，严防重特大事故发生。为此，国家安全监管总局重点规划了一批安防工程，通过工程措施来预防重大事故的发生。

推进安全生产法治建设

国家安全监管总局抓紧安全生产相关法律法规标准的制定、修订工作，出台实施《安全生产执法手册》，严格执行《煤矿安全监察手册》，依法打击违法行为，依法规范安全生产活动。另外要积极配合全国人大常委会开展《安全生产法》执法检查，提高全社会的安全法治意识。

夯实安全生产基础工作

一是实施国务院安委会对省级人民政府安全生产工作的巡查制度，借此来推动各方面落实安全生产责任。这一制度是从2015年年底起制定，2016年上半年第一次对8个省级人民政府落实安全生产责任的情况进行巡查，也包括对一个省、一个自治区和直辖市所属企业和安全监管部门的延伸检查。通过这一措施，进一步督促各级政府切实担负起安全生产的领导责任、监管责任。

二是加快全国安全生产综合信息平台建设。实施对矿山、危化品等重点行业领域安全生产在线监测、预警防控和监管执法一体化信息管理。

三是贯彻落实全国科技大会精神，大力促进安全生产科技研发及其成果转化应用。

四是借助中央八部委出台的《关于加强全社会安全生产宣传教育工作的意见》的东风，加强安全知识和技能宣传培训，加快建立安全生产宣传教育体系。

扎实做好职业健康工作

坚持职业健康与安全生产监管工作并重，坚持管安全生产必须管职业健康，开展职业病危害普查，深化一些重点行业领域专项治理，积极采用新工艺、新设备来改善生产环境，切实保障职工的健康权益。

编辑 赵 原