高速公路PPP项目风险识别与分担优化

徐明

摘要：PPP模式能够有效解决高速公路项目政府融资困难的问题，但是在项目的实际运营过程中面临着巨大的风险。本文在分析高速公路PPP项目风险的特征的基础上，采用ISM法有效识别了高速公路PPP项目的十大风险因素，并通过阅读文献总结出风险分担的原则与方法，探讨了高速公路PPP项目的风险分担优化问题。

关键词：高速公路；PPP；风险识别

中图分类号：F542；F285 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-000-03

引言

与其他运输方式相比较，高速公路具有运输效率高、运输能力强等特点，有利于均衡开发国土资源、带动周边区域经济发展。随着我国物流体系的发展壮大，高速公路的社会需求随之增大。高速公路建设具有建设周期长、投资规模巨大、投资效益滞后的特点，目前我国高速公路的建设周期长达五至七年，其每千米造价高达9000万至1.5亿元人民币，一般在一个项目上就要投资60亿元以上[1]。仅仅依靠国家自身的财力很难满足如此高昂的资金需求，而如果大量发行国债又会给政府带来很大的偿债压力，因此，采用PPP（Public-Private-Partnerships）模式，积极引入私营资本进入高速公路建设领域成为解决问题的必要手段。但是在实际运作过程中，高速公路PPP项目面临着极大的风险，如果不能有效的识别和规避风险，有可能导致巨额亏损。因此，有效的评判其风险并制订合理的风险分担方案是高速公路PPP项目顺利实施的重要保障。

一、高速公路PPP项目风险管理文献综述

1.高速公路PPP项目的含义

PPP（Public-private Partnership，公私合作伙伴）模式于20世纪80年代起源于英国。PPP模式的概念有广义和狭义之分，广义概念指公共部门和私营部门两个部门之间为提供公共服务或公共产品而形成的合作关系的统称；狭义概念仅仅是指两个部门之间各种融资方式的统称[2]。本文中的PPP模式仅指狭义上的PPP模式。由于兼具公益性和市场性，高速公路被认为是准公共产品，这一特性决定了高速公路的建设工作可以在政府部门提供部门补贴的同时，由私营部门参与市场配置，能够有效的提高建设效率和建筑质量。高速公路PPP具有自己独特的内涵，主要体现在以下方面：

（1）服务全社会，投资效益的外部性和内部性兼容。作为重要的交通基础设施，高速公路建设不仅可以为投资者带来稳定的投资回报，还可以产生巨大的社会效益。

（2）影响投资效果的风险因素较多，其投资收益率呈下降趋势。随着土地法及环境保护法等系列法规的出台，高速公路的征地拆迁费用逐渐增加，加之物价的上涨导致建设成本不断提高。

（3）投资决策复杂、难度大。高速公路PPP项目建设施工涉及方较广，影响项目进展的因素很多，导致许多分析计算都要建立在对未来情况的预测估计判断的基础上，加大了投资决策难度[3]。

2.高速公路PPP项目风险的特征

高速公路PPP项目具有资金密集和技术密集的特点，由于涉及投资方比较多，时间跨度大，从项目立项、建设施工到竣工后运营的整个生命周期中，所面临的风险种类繁多。从总体上看，主要包括以下几个方面的特点：

一是高速公路PPP项目风险持续时间长，关系复杂。其风险贯穿于特许经营期的设计规划、建设运营、养护和维修等各个环节。高速公路PPP项目的特许经营期一般有25年至30年之久，由于项目参与者众多且关系复杂，风险分担也在多个承担主体多个环节间交织，直到私营部门将项目移交给政府后，风险才完全转移给政府。

二是高速公路PPP项目风险具有阶段变化性。一方面，综合风险在高速公路 PPP项目的各个阶段不断发生变化，其综合表现程度在决策和建设阶段表现出递增趋势，并在建设期结束后达到最大值，在运营期间风险的表现程度又在递减直至项目移交风险转移；另一方面，各类风险分别出现在项目的不同阶段，比如建设风险一般只出现在建设期，运营风险也只在运营阶段呈现，但有的风险却经历了项目的整个过程，比如金融风险和政治风险[4]。

三是不同的风险分担主体持有不同的风险态度。各风险分担主体由于利益和出发点不同，对风险的态度也不同。例如，政府部门对高速公路项目的社会效应非常关注，而私营部门则更注重从项目获得的投资回报。合理的风险分担就是要寻求一种风险管理成本最低的分担状态。

3.高速公路PPP项目风险识别方法

高速公路PPP项目的风险识别方法很多。其中最常用的是专家调查法和分析方法两大类。其中，专家调查方法以在相关领域经验丰富的多位专家提供的信息作为风险信息来源和分析对象，采用头脑风暴法和德尔菲方法等来分析项目中的潜在风险并对风险可能导致的结果做出分析和估计。分析方法是指以专家的理论和实践经验为参考，根据某一项目所属的项目类型的历史风险规律将项目风险进行分解，其中比较常用方法包括核对表法、故障树法和工作分解结构法等[5]。

二、高速公路PPP项目风险识别

高速公路PPP项目所涉及的风险包括政治风险、金融风险、市场风险、法律风险、技术风险等多个方面，这些风险因素之间的关系比较复杂，可能会产生相互影响。正确识别高速公路PPP项目的风险因素并实行合理的风险分担方案关系到项目的成功与否。本文在大量阅读文献的基础上采用ISM法来识别高速公路PPP项目的风险。

1.高速公路PPP项目的风险因素

高速公路PPP项目的风险因素主要包括系统性风险和非系统性风险两大部分，其中，系统性风险主要是指高速公路PPP项目实施中超出各参与方控制能力的风险，主要包括政治风险（R1）、金融风险（R2）和不可抗力风险（R3）等；非系统性风险指与高速公路PPP项目的建设运营直接相关的风险，包括信用风险（R4）、法律风险（R5）、完工风险（R6）、建设风险（R7）、技术风险（R8）、市场风险（R9）和运营风险（R10）等。

2.风险因素之间的关系分析

分析各风险因素之间的关系是构建高速公路PPP项目风险之间关系的基础。本文用A、B、X、O四个字母来代表其逻辑关系。其中，A代表因素i对因素j有影响；B代表因素j对因素i有影响；X代表因素i与j相互影响；O代表两个因素之间不存在影响关系。

3.建立风险因素之间的邻接矩阵并计算可达矩阵

将图1中各风险因素之间的关系用0，1表示，建立邻接矩阵K。其中，1代表两个因素之间具有影响关系，0代表两个因素之间没有相程度。对邻接矩阵K进行布尔运算可得K的可达矩阵R。具体计算方法为：令，，当时，即为可达矩阵。

4.对风险因素进行层次化处理

对可达矩阵中的各因素进行层次划分，得到可达集E（i）、先行集F（i）、共同集T（i）=E（i）∩F（i）。其中，可达集E（i）的含义为变量i能达到的变量的集合；先行集F（i）的含义为能达到变量i的变量集合；共同集T（i）为二者的交集。可达矩阵的元素之间的关系集合如下表所示。

根据计算结果，可将风险划分为六个层级，分别为：第一层级为不以人为意志转移的风险：不可抗力风险（R3）；第二层为上层机构、法律机制，经济体制所产生风险：政治风险（R1）、金融风险（R2）、法律风险（R5）、市场风险（R9）；第三层为项目主体产生的风险：信用风险（R4）；第四层为项目本身难度产生的风险：技术风险（R8）；第五层为项目实施过程中所存在的风险：完工风险（R6）、建设风险（R7）；第六层为项目完成后产生的风险：运营风险（R10）。风险层级的划分，明晰了风险性质，为项目分担优化提供了基础。

三、高速公路PPP项目风险分担优化

1.高速公路PPP项目风险分担原则

高速公路的项目风险应对应分配给对它最具有影响力和控制力的一方来承担，或者是对它最有承受能力和成本最小的一方承担。具体来说，主要遵循以下四项原则：

一是风险共担原则。由于高速公路PPP项目所涉及的部门主要包括政府机构、私营部门和贷款方，他们面临不同的风险因素。其中贷款方对放贷非常谨慎，极度厌恶风险，他所获得的收益也只有利息收入；政府机构由于自身原因导致的风险应该由其自身来承担；私营部门为了取得收益应当承担对应的投资风险。因此，PPP项目的风险不能分配给贷款方，风险一般是在公共部门和私营部门之间进行分配。

二是风险与控制力相匹配原则。在PPP模式下，不同的风险应该分配给具有相应的风险控制能力的部门来承担。例如，对于建设风险，由于高速公路项目的施工建设由私营部门来实施，因此私营部门应当承担该风险；而对于政治风险，公共部门更有能力进行风险的识别和控制，因此，公共部门应当承担该风险。

三是风险与收益相匹配原则。在高速公路PPP项目中，有些风险由于难以控制不能按照风险控制力进行分担，需要考虑风险发生的概率、双方所获得的收益大小以及风险承担意愿等因素来进行分配。

四是风险分担有上限原则。在高速公路PPP项目中，有些风险因素主要由公共部门或者私营部门的一方独自承担，如果该风险造成的损失超出了其承受范围，有可能会加重风险管理成本，后果更严重的可能直接导致项目失败。因此在风险分担原则方面，还应该注意实行“有上限”的原则。

2.高速公路PPP项目风险分担优化措施

（1）政治风险分担优化措施。高速公路PPP项目一旦完工便形成无法转移的固定资产，因此政治风险尤其是政策性风险，是高速公路PPP项目必须面临的风险。目前，高速公路PPP项目面临的政治风险来源主要是由于国家政策制度是否具有稳定性，私营部门在这一方面不具备控制能力，其根源在于政府部门。因此，按照风险分担原则中风险分担与控制力相匹配的原则，应当由公共部门承担政治风险。

（2）金融风险分担优化措施。高速公路PPP项目所面临的金融风险主要包括利率风险、汇率风险和通货膨胀风险三个方面。其中，对于利率风险和汇率风险，政府公共部门比私营部门具有更好的预测及控制能力，而在通货膨胀风险方面，私营部门可以通过在合作协议中规定按照通货膨胀率进行调价等条款来规避风险。因此，应该由公共部门承担利率风险和汇率风险，由私营部门和公共部门共同承担通货膨胀风险。

（3）市场风险分担优化措施。由于铁路、航空等其他运输方式的迅速发展，高速公路PPP项目也面临着较大的市场风险。要有效的控制市场风险，首先要做好项目的可行性分析报告；其次，公共部门要控制其他竞争性高速公路项目的建设，与私营部门共同承担风险；此外，私营部门可以与项目的原材料供应商和施工承建商签订相应的价格协议从而将部门市场风险转嫁出去。

（4）技术风险分担优化措施。与公共部门相比，私营部门在技术风险控制方面具有明显的优势，根据上文的高速公路PPP项目风险分担原则，应该由私营部门来承担该风险。为了尽量降低风险后果，私营部门可以继续向下分配给高速公路项目的运营商和承建商。

（5）建设风险分担优化措施。高速公路项目的建设风险主要包括工程质量风险、成本超支风险和工期延误风险。私营部门在高速公路建设管理方面具有丰富的经验，因此这些风险通常以其承担。同样，私营部门也可以将部分风险转嫁给承建商共同承担，以降低风险后果。

（6）运营风险分担优化措施。高速公路PPP项目的具体运营一般是通过专业的运营公司来执行，因此，公共部门和私营部门一般不直接承担该风险，但是需要慎重选择具有丰富运营经验和专业技术水平的合适的运营商。

（7）不可抗力风险分担优化措施。不可抗力风险是指由于发生了各参与方都无法预测和控制的不可抗力事件所导致的风险。由于高速公路项目的参与方没有相应的风险控制能力，因此可以考虑通过购买保险的方式把风险转移给保险公司。

四、结论

准确地识别项目风险并将其进行合理的分担是高速公路PPP项目成功实施的重要保障，本文采用ISM法对其风险进行了有效的分析，并提出了一些风险分担的优化措施。但是，由于在实际生活中，每个高速公路PPP项目都具有自身的特点，风险分担也没有固定的模式，应该就每一个项目具体分析。

参考文献：

[1]郭艳.高速公路PPP项目风险分担及收益分配研究[D].西安：长安大学，2013

[2]骆中林.模糊综合评判法在高速公路PPP项目风险管理中的应用[J].交通科技，2016，（2）：187-189

[3]何亚伯.基于AHP和熵值法的PPP项目风险分担研究[J].项目管理技术，2016，（1）：35-40

[4]王超俊，冯婵，陈海龙.基于风险检查表-ISM法的高速公路PPP项目风险识别[J].价值工程，2016，（2）：9-11

[5]乌云娜，胡新亮，张思维. 基于ISM-HHM 方法的PPP 项目风险识别[J].土木工程与管理学报，2013，（3）： 67-69.