浅析政府工程造价“超概”原因及对策

摘要：政府工程造价管理中“三超”现象相当普遍，即设计概算超投资估算，施工图预算超设计概算，工程结算超施工图预算，已成为大众诟病，以政府医院项目为例，从业主方、建设管理方、设计方及客观条件等多角度探讨“超概”原因，并提出相应对策，供同类工程项目借鉴、参考，期待工程造价管理工作进一步提高。

关键词：设计质量；概算标准；原因；对策

中图分类号：TU723.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-0000-02

一、引言

政府工程作为国家投资主体，过去由于“投资、监管、建设、使用”多位一体、政企不分、高度集权、自我服务，“三边工程”常见，投资与监管体制弊端十分突出，工期出现“马拉松”、质量出现“豆腐渣”，造价出现“三超”，不足为怪。但是，在当今新形势下，高压防腐、全民倡廉，政府部门成立了统一的、专业化的工程管理机构（深圳市2002年成立建筑工务署，统管全市工程建设），公开、透明化的招投标管理体制逐渐完善，工程管理漏洞越堵越少，那为什么预算超概算（超概）现象屡禁不止呢？其原因值得总结和探讨。

二、政府工程造价“超概”原因分析

1.原设计规模对未来发展需求估量不足

一个政府项目从立项到竣工要经历前期决策阶段（包括项目建议书、项目可行性研究与环评）、设计阶段（方案设计、初步设计、施工图设计）、施工阶段（招投标阶段、施工过程阶段）和竣工验收阶段，一般要历时5年，综合性的大项目甚至到8年，现在城市发展日新月异，深圳过去5年内的发生变化：房价5年翻3倍，人口从700万增加至2000万，虽然政府每年加强医疗资金投入，但是“看病贵、看病难”现象难以缓解，深圳医院项目建设速度，已经严重跟不上社会的发展速率。比如坪山新区某医院原立项的800床位，还未进入施工阶段，已经发现不能满足未来人口发展需求，市政府要求床位数增加至2000，从而造成投资增加。

2.未来经济形势与法规政策变化等客观不可预见因素致需求功能变化

新时期下，国家加大环境保护力度，推广低碳节能政策，比如深圳市强推节能汽车充电桩的设计和验收，原立项投资估算和设计概算是未考虑这些。新的法规政策更新，要加快淘汰不节能、不环保设备；居民追求生活品质越来越高，质量标准越来越高，环境污染病毒品种越来越多，医疗设备功能要求越来越先进、越智能化。据调查，深圳北大外科楼原设计的传统床头治疗带，不能满足当今病人智能化需求，由传统治疗带变更为智能设备带增加造价768万元。（增加了液晶显示屏、视频、网络接口等设施及配套软件，单价约为8800元/套，比普通设备带约高7000元/套）

3.设计概算本身计算依据不合理，施工图预算自然而然超了

（1）设计概算计算依据滞后

设计概算、审批的依据往往是数年前的参考建设数据，而国家经济形势太快，材料价格波动大、劳动力价格逐年上升、新政策新法规变化（营改增税制变化），新技术新设备的应用，概算计算依据的更新工作是滞后的。政府投资项目往往标新立异，造型复杂、新颖，施工难度大，造价参考标准应适当提高系数。

（2）设计概算计算的图纸是不完善的

设计概算计算的图纸是初步设计，往往因为初步设计图深度不够，水、电、空调专业施工图不配套，一个“错”、“漏”、“碰”、“缺”字，或者一个“补”字就有可能增加数千万元造价。因为设计招标往往只进行方案设计招标，施工图设计一般是“顺理成章”地由方案设计中标单位完成，目前建筑工程设计市场状况是：重方案设计、轻施工图设计，由于基坑提前开工原因时间紧，初步设计质量不高，设计单位往往是倾注全力打造设计方案，以几张效果图来吸引业主和评审专家的眼球，使方案设计脱颖而出，国内政府投资项目建筑风格标新立异，国外不敢用的方案拿到国内来实施，就是，其结果，画方案图容易，出施工图难，出节点大样图难上难，中标方案难实施、中标方案不符合投资估算而进行大调整，建筑设计与医疗工艺设计毕竟跨度大两门学科，随着建筑设计图纸不断深，发现设计不足、考虑不周、考虑不到位将会越来越多，设计图纸“错、漏、碰、缺”现象时常有，后期变更处理，费用自然增加。

4.工程设计人员没有超概的经济责任

设计院是自负盈亏的企业单位，也是以追求利润最大化为终极目标，设计人员只有质量安全责任，没有投资“超概”责任，工程设计人员经济观念淡薄，设计院重技术、轻经济的思想普遍存在，只要图纸通过第三方审查就完成任务，不会因为节约投资而花太多人力成本去深化细化图纸，甚至以传统的技术“靠谱”为由，拒绝更先进的经济可行的技术方案，对于可降低项目投资与己无关，目前还没有现成的法律、法规约束设计者经济责任，以致往往设计计算保守、建筑功能多余、重复、材料浪费严重。

5.合同不完整、不缜密是超概的温床

（1）工程量清单与合同界面划分的合理性

目前国内缺乏技术与经济复合人才，工程清单编制常见通病有：造价计算人员不熟悉施工工艺，不熟悉地质条件和施工环境，对不同专业、不同合同工程交界面，清单内容界定不清，重项、漏项、缺乏施工经验，对市场价和材料设备品牌差异不了解；由于政府工程一般工期紧，压缩工程量清单编制时间，对工程造价咨询单位编制成果缺乏事前监督。

（2）合同管理不规范，为投资失控提供有利条件

合同管理素有工程管理“灵魂”和“龙头”之称，直接制约工期、投资、质量三大控制和现场安全文明施工管理，合同管理是工程管理规范化、法制化、制度化、程序化和的有力保障。工程合同管理过程，常见发现合同管理通病：总包、幕墙、装修、电梯、电气、空调、消防等各单位之间施工面有交叉、有配合、有先后次序，涉及专业多、采购方式、承包方式不同，总包合同与分包合同之间，各分包因合同之间，工程界面划不清、衔接不上，造成缺项、漏项、重项现象。深圳政府项目合同条款参照国际FIDIC合同条款，部分内容不适合国情，部分内容太复杂、是是非非、模棱两可，部分前后条款相互矛盾，合同履行过程容易产生偏差或出现歧义。

三、政府工程预防造价“超概”对策

1.加强设计优化、挖潜工作

（1）促进各阶段各图纸设计优化和深化

工程造价有效控制办法还是从“设计”源头抓起。与设计人员建立良好的协作关系，充分调动设计人员主观能动性，进行设计挖潜，是最为有效的投资控制方法，技术与经济相结合是控制造价最有效手段。要健全和加强设计部门的责任制，强化经济意识，从法规上明确设计人员不仅要对其所设计的技术负责，还要从道义上对其所“设计”工程造价负责。不能“画了算”，而要“算着画”，在规程、规范允许的范围内，全力配合跟踪设计质量和进度，不断优化设计，以求降低成本，提高投资效益。

（2）图纸内部会审工作要提前至工程量清单编制前

图纸会审是工程建设必经的法定程度，但一般图纸会审是合同签订之后（开工之前），侧重解决质量问题，若在编制工程量清单前（招标工作前），组织各方对图纸技术的先进性、施工的可行性、投资的合理性进行审核。从各个不同角度对设计图纸进行全面的审核，以求提高设计质量，避免因设计考虑不周或失误造成工程变更，带来经济损失。加强设计阶段的管理，确定合理的设计方案、成熟的工艺，减少在施工阶段重大设计变更和方案性变化的发生，对投资控制是很有意义的。

（3）加强现场设计问题的洽商函件的真实性审查和跟踪控制

在实际施工过程中经常碰到，有些是建筑图平面上有标注的构件在立面图上没有，有些是建筑图与结构图尺寸对不上、位置有偏差，有些是平面图与大样图的尺寸偏差，还有些是土建图与安装图标注矛盾，安装方面该预留孔洞的位置在土建图纸中没有标注，或管道预留后混凝土构件就根本无法布筋或浇捣等。这些问题有的在施工前发现了，办个洽商给予明确，但更多的则是在结构施工完毕，进行装修施工或安装施工时才发现，这时就需要重新剔凿，或需要补钻孔洞，有的甚至须拆除重做，既严重影响结构质量，又造成工期拖延，同时还增加了大量原本不该发生的费用。

2.基坑、幕墙、室装修、太阳能、污水处理等专业工程实行限额设计

基坑、幕墙和装修工程造价约占公共建筑工程总造价60%，土建工程侧重结构的安全性，幕墙和装修工程侧重装饰性能，推行限额设计，量体裁衣，是可行的，是进行投资控制的有效手段。为充分调动设计人员的积极性、主动性和创新性，可实行设计与承建商分离，对设计人员采取鼓励性政策。合理确定幕墙和装修工程的投资额是个难题，需要通过收集类似建设工程投资数据和资料，进行大量的分析对比工作。在设计中凡是能定量分析的设计内容，均要通过计算，用数据说话，充分考虑施工的可能性与经济性。

3.认真斟酌合同条款，防止合同风险

合同管理是投资控制和协调的基本依据，合同条款愈细愈好，能事前预料和想到的问题，都在合同中明确写出，减少歧义与纷争。语言上要严密，双方责任、权利要明确，工程索赔条件必须清楚，合同价款的调整要明确规定，在什么情况下可调整，如何调整，都要明确。合同签订前，要反复推敲，认真琢磨，不可轻率，更不可盲目签订。防止合同漏洞，提高合同可操作性，维护合同的公平性和严肃性，保证合同全面履行。

四、结束语

做好政府工程造价“超概”预防工作是涉及多方面的系统工程，有可能是概算自身计算不合理，建筑工程具有单一性，当发现“超概”时，不能一概而论，要结合设计标准、质量、进度、安全及使用等综合分析，提倡建设期间投资增加而但全寿命周期成本最低的设计变更，合理确定和控制工程造价，任重道远。

参考文献：

[1]于慧斌.浅析工程建设投资失控原因及对策.山西建筑，2011，37（28）.

作者简介：阳海银（1966-），男，2004年获东南大学工程硕士学位，深圳市京圳工程咨询有限公司任总监。