城乡统筹背景下新生代农民工市民化制度困境与路径优化研究

杨文杰++秦加加

摘要：新生代农民工作为农民工群体的主力军，其市民化问题日益成为政府工作重点。农民工市民化对农民工自身而言有利于社会资本和人力资本的积累，实现其自身的现代化，同时对于提高城市化水平，拉动农村经济社会发展，统筹城乡发展具有重要意义。农民工市民化作为统筹城乡发展的突破口，以农民工市民化为支点，即实现农民工向新市民转变，促进城乡一体化发展。而目前我国新生代农民工市民化进程缓慢，影响农民工市民化的因素不仅包含农民工自身因素，也包含外部制度性因素。本研究从城乡分割户籍体制、社会保障制度、住房制度三方面分析影响新生代农民工市民化并提出推进农民工市民化的完善对策。

关键词：新生代农民工；市民化；城乡统筹

中图分类号：D412.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-0000-02

农民工作为我国现代化建设的重要力量，为现代化建设提供充足的人力资源。近年来城市化、工业化的发展吸引越来越多的农村劳动力进入到城市就业、定居生活。2010年-2014年我国农民工总量不断增加，进城务工人员近年来呈现不断增加趋势。其中2013年全国农民工总量达到2.69亿人，外出的农民工1.66亿人，其中七成以上是新生代农民工。新生代农民工作为农民工群体的细分群体，是传统农民工的延续和发展，陆续成为进城务工农民工主体。较之于传统农民工而言，新生代农民工处于城乡二元结构向城乡一元社会体制的转型期，具备明显的“三高一低”的特点，即受教育程度高、职业期望值高、物质和精神享受要求高和工作耐受低①。新生代农民工市民化问题的解决对于农民工自身而言有利于社会资本和人力资本的积累，实现其自身的现代化，同时对于提高城市化水平，拉动农村经济社会发展，统筹城乡发展具有重要意义。

一、农民工市民化与统筹城乡发展

农民工市民化并不是外在的农民工身份转变、地域转移、职业转化，更重要的是农民工社会地位、思想观念、行为方式、权益保障等方面实现由传统意义上的农民向市民转变，实现人的现代化。农民工市民化是一个复杂的系统工程，所谓农民工市民化是指农民身份向市民身份转变，从中获得与市民同等的身份、平等的社会权利，平等享受公共服务和福利，适应城市生活并获得市民基本素质的过程。市民化归根到底为户籍性质转变，即农村户口转变为城市户口；地域彻底变化，即由农村生活定居到城市；文化层面变化，即生活观念、思维方式、行为习惯、社会组织形态、社会认同等方面逐步融入城市；制度层面、价值观意识层面实现农民向市民的转化。新生代农民工市民化实质上是在工业化、城市化推动下，新生代农民工市民化后能够在城市区的发展机会，和谐融入城市中成为城市新市民。

农民工市民化与统筹城乡发展相辅相成，相互依存，统一于城乡一体化建设，实现城乡基本公共服务均等化。首先，统筹城乡发展核心问题在与以人为本，实现人的全面发展，让农民工获得同城市居民同等的身份，享有平等的社会权利，实现人的现代化；其次，农民工市民化的过程实质上是公共服务均等化的过程。农民工市民化依托统筹城乡发展，推进城乡居民平等享有社会权利，获得与城市居民同等福利待遇和公共服务，促进城乡公共服务均等化的实现，是统筹城乡发展的一个重要内容；再次，农民工市民化作为统筹城乡发展的突破口，加快农民工市民化有利于推进城镇化发展，解决“三农”问题，有利于和谐社会的建设。

二、影响新生代农民工市民化制度因素分析

新生代农民工处于经济社会转型期，原有的经济社会结构已被打破，而新的社会经济结构尚未建立，该阶段存在复杂性和不确定性。因此，市民化过程中需要综合考虑各方面可能影响因素，推进市民化有序进行。本研究从城乡分割户籍体制、社会保障制度、住房制度劳动就业制度、教育制度五方面制度因素分析影响新生代农民工市民化。

（一）户籍制度

与国外户籍制度不同的是中国的户籍制度不再是满足简单的人口统计和身份识别的需要，户籍制度的基本功能已被扭曲。实际上中国的户籍制度承担了政治、经济和社会功能，户籍制度背后衍生出其他的一系列政策和制度，包括社会保障制度、就业制度和教育制度等，这些制度具体内容的规定和安排上根据城乡户籍进行区分对待，形成城乡福利差别或差异。户籍制度将中国人口分为农业人口与非农业人口，户籍差异将农业人口与非农业人口贴上“城里人”与“乡下人”身份的标签。具体表现在：在社会认同方面表现为“市民”与“农民”的区别；在社会分配体系方面延伸为“体制内”与“体制外”的区别；在社会整合方面表现为“本地人”与“外来人”的地缘区分。户籍制度的存在不利于农村人口非农化，影响农民工市民化顺利进行，加大劳动力市场分割，不利于形成统一完善的劳动力市场，拉大了城乡差距，阻碍农民工融入城市。作为一种不平等的身份制度——城乡二元户籍制度及其附加功能的不断强化，与户籍制度向挂钩的教育、社会保障、就业、居住、公共服务与公民权利、政治权力等方面的巨大差别（表1-1所示），出现城市与农村对立的局面，户籍制度在一定程度上制约农民工市民化。

（二）社会保障制度

农民工虽在城市就业、生活，为城市经济社会发展贡献自己的力量，但却仍然享受不到养老、医疗、工伤等等社会保障，他们不敢彻底脱离与土地的联系，这导致农村人地矛盾并不能因为大量农民工进程而缓解，因而阻滞了实质性的市民化进程。针对农民工社会保障问题，国内学者提出不同的建议，总结起来主要有以下三种：第一，将农民工纳入农村社会保障体系中逐步与城镇社会保障体系统一接轨；第二，将农民工纳入城镇社会保障体系；第三，建立一种独立的不同与城镇和农村社会保障制度。然而这三种建议存在不合理之处。首先第一项建议并不符合现实情况，由于农民工具有较强的进入城市的意愿，随着制度约束的减少，农民工留在城市的比例也将增加，将农民工纳入农村社会保障体系并不符合农民工保障需求，进城务工农民工难以抵御其在城市面临的风险，而产生回流倾向，阻碍市民化的进行；其次，第二项建议将农民工纳入城镇社会保障体系，虽然符合农民工社会保障制度发展需要，避免了制度间衔接问题，但在一定程度上超越了农民工缴费能力和城镇社保体系自身承受力；最后，第三项建议建立与独立于城镇和农村社会保障体系外的农民工特定群体的社会保障体系会加剧我国社会保障制度的“碎片化”， 增加了建立一套统一的社会保障体系的难度，加大了模式之间衔接的损失[1]。

（三）住房制度

农民工在城市里得以立足并获取长久发展必须具有固定的住所，实现居者有其屋，改变“两栖”生活方式，是农民工由农民向市民转化的重要途径和基本保障。农民工有了可靠、稳定的住所才能安心地投入生产工作，其子女教育、就业、社会保障等问题才能相应得到解决。目前河北省新生代农民工“短工化”现象普遍存在从侧面反映出新生代农民工在城市陷入“无落脚之地，无安身之所”的困境。房价高、住房条件差、住房难等住房问题是农民工城市落户难以逾越的门槛。“候鸟式”的打工方式归根到底在于农民工住房问题尚未得到解决。城市社会成本高是农民工在城市难以长期扎根的重要阻力。对农民工而言，房子是他们能够在城市生活、工作的重要保障，没有房子他们感到始终没有真正融入城市，总是像“局外人”和“外来人”一样。而城市房价高，房租贵等问题始终是制约着农民工融入城市生活的因素。与农村社会成本相比，较高的城市社会成本使得他们不得不考虑在经济实力有限的情况下进城是否能改善自己及家庭的生活状况，因而在“去”与“留”之间徘徊，难以向城市永久迁移。

三、新生代农民工市民化优化路径

对原有的二元制度体系进行调整和改革，建立和完善新生代农民工市民化的相关制度，消除制度壁垒和障碍为推进农民工市民化减少阻力。本研究针对上述制度困境提出相应的优化路径包括城乡一体化的户籍制度改革、社会保障制度改革、住房制度改革、劳动就业制度改革和教育制度改革。

（一）城市进入户籍制度改革

改革户籍制度涉及利益关系的变化，农民工获得市民的身份相应地同市民平等地使用城市公共产品和服务[2]。中国的户籍制度与国外户籍制度不同是中国的户籍制度不仅为了满足身份识别需要，而且作为政府实现其他目标服务的手段。中国的户籍制度形成城乡二元社会结构，导致农民工难以与城市居民平等享受城市经济社会发展成果。因此应该对户籍制度进行适度、渐进式改革，首先转变人们的思想观念，消除认识上误区。一方面人们认为农民工不断涌入城市，放松户口限制，农民工变市民使得城市人口膨胀，导致城市公共服务资源紧缺，加重城市管理成本。另一方面人们认为进城务工农民工向市民转变获得同城市居民同等社会权利会影响城市居民原有的权益保障等方面的错误认识。因此，户籍制度改革过程中首先需要纠正公众错误认识，转变思想观念，使其积极参与到户籍制度改革中，促进改革的顺利进行。其次，剥离户籍制度上的不合理附加，将户籍制度与各种福利脱钩，解放户籍制度本身，恢复户籍制度基本功能使户籍管理功能回归本位，建立已登记为目的城市人口管理制度，实现城乡一体化管理。最后，还原户籍制度人口登记制度和人口管理功能使户籍制度改革同劳动就业、社会保障制度等改革结合起来，完善农民工社会保障，保障农民工享有当地居民应有的权利，承担相应的义务，实现城乡人口权利平等。

（二）城市融合社会保障制度改革

在城镇户籍放开、稳定就业的前提下， 农民工是否愿意被市民化， 关键在于社会保障制度的完备与否。因此促进农民工市民化统筹城乡和谐发展， 迫切需要构建城乡对接的社会保障制度体系。农民工社会保障制度模式选择应从农民工自身实际情况出发，按照分层分类原则将农民工纳入到城镇社会保障体系中。具体而言，分层次就是根据农民工的实际需要，优先完善农民工急需的工伤保险、医疗保险和失业保险，逐步建立完善农民工养老保险、生育保险，在此基础上向城乡统一的社会保障制度过渡接轨。分类别就是对农民工群体内部进行区分，对于在城市有稳定工作和收入来源，且有固定住所的农民工，应提供较高层次的社会保障项目，将其纳入城镇社会保障体系同城镇职工享有同等福利待遇；对于工作不稳定或短期工作的农民工，应部分选择城镇社会保障项目，应重点提供工伤保险、医疗保险、失业保险，随着市民化程度的提高逐步向城镇社会保障体系靠拢。

（三）住房制度改革

新生代农民工市民化的实现必须保证农民工居者有其屋，以更好地融入城市，有效解决其居住空间边缘化问题，降低其市民化生活成本。首先政府应加强农民工廉租房和经济适用房制度建设，将在城市长期生活，有稳定工作和收入来源的农民工纳入到城市经济适用房范围内[3]。积极改善农民工居住条件。其次政府应加大保障性住房建设，积极承担起公共住房建设的责任，保障中低收入农民工在城市有稳定住所。最后，建立经济租用房制度建设。该住房是一种突破户籍限制的过渡性住房，面向中低收入困难群体，其居住条件和设施由于廉租房租金价格低于同等条件下的市场租金价格。

注释：

①张腊娥.《城镇化与城乡融合》，黑龙江人民出版社，2011，第100页。

参考文献：

[1]黄匡时.流动人口的社会保障陷阱和社会保障的流动陷阱[J].社会保障研究，2012（1）：28-36

[2]王竹林，吕默.统筹城乡视域的农民工市民化制度创新研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2011（11）：20-24.

[3]郑万军.统筹城乡发展背景下的农民工市民化研究[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011（2）：52-55.

基金项目：本文为河北省社科基金“河北省农业转移人口市民化水平测度体系完善研究”（HB16SH006）；河北省人保厅合作课题“河北省农业转移人口市民化优化路径研究”（JRSHZ-2016-07036）；河北省社会科学发展研究课题“河北省农业转移人口市民化水平测度分析”（201603120406）阶段性成果。