澳大利亚关于国有企业竞争中立政策的实施与评析

■樊富强 对外经济贸易大学

澳大利亚关于国有企业竞争中立政策的实施与评析

■樊富强 对外经济贸易大学

上世纪90年代初，澳大利亚率先制定和实施关于国有企业竞争中立政策，以限制国有制企业因政府垄断而享有的不公平竞争优势，促进了市场公平竞争。澳大利亚关于国有企业竞争中立政策措施主要包括：公有制企业商业活动“重大性”标准、国有企业公司化改革、盈利率要求、税收中立、债务中立、监管中立、投诉机制等；实践中，澳大利亚生产力委员会已成功裁决了涉及国有企业竞争中立政策案件近40起。本文主要立足于中国国有企业的改革实践与需要，评析澳大利亚如何制定和实施有关国有企业的竞争中立政策，以促进公私企业公平竞争。

澳大利亚；竞争中立；国有企业；公平竞争

国有企业竞争中立问题源起于1947年GATT第17条关于“国营贸易企业”的规定。20世纪90年代，澳大利亚率先制定和实施了这一政策，而近年来，美国在世界投资贸易协定谈判和争端解决中也力推竞争中立政策，并对中国国有企业施压。当前，我国迫切需要调整国有企业监管政策和公平竞争政策，以应对国际情势的变化。本文中，笔者进一步考察了国有企业澳大利亚竞争中立政策的制定目标、适用范围、实施措施和监督机制，对其进行客观评述，提出我国国有企业竞争中立政策的制定建议。

一、澳大利亚国有企业竞争中立政策主要内容

（一）澳大利亚竞争中立政策的起缘与目标

澳大利亚制定竞争中立政策的根本原因是其联邦政府、州政府拥有众多的国有企业，导致垄断现象大量存在，影响经济运行效率。1991年7月，经澳大利亚各州领导人一致同意，联邦政府决定制定“更广泛、更统一的国家层面的竞争政策”。从1993年始，澳大利亚着手审查国内竞争政策，开始国有企业公司化改革。通过审查发现，澳大利亚竞争法已无法监管政府的商业行为，无法解决国有企业的成本优势和定价优势等问题。国有企业享受税收豁免、财政补贴，低价经营，打击竞争对手，扭曲市场竞争。

基于此，澳大利亚联邦政府认为，应采取事前措施，解决因政府行为造成的市场竞争扭曲。所以，澳大利亚联邦政府在1974年《贸易行为法》的基础上，于1995年颁布了全国性的一揽子竞争政策，包括《竞争政策改革法案》、《行为法协议》、《竞争规则协议》和《实现全国竞争政策、处理与竞争支付相关的改革协议》等。1995年，澳大利亚各州政府承诺执行《竞争规则协议》，加速微观经济改革进程。《竞争规则协议》附件A专门规定了竞争中立问题。在此基础上，澳大利亚于1996年6月发布了《联邦竞争中立政策声明》（下简称《声明》）。2004年，澳大利亚国库部和财政部联合出台了《澳大利亚政府对经理人执行竞争中立的指引》，进一步明确竞争中立政策的实施细则。

澳大利亚竞争中立政策的宗旨是在已有的和潜在的市场竞争领域，消除政府企业（government businesses）因国家所有权（public ownership）享有的比私有企业更多的竞争优势。联邦《声明》提出：在与民营企业存在竞争的场合，政府运营或控制的企业不能因为其政府所有（或控制）的性质而天然地享有优势，以促进市场竞争。

（二）澳大利亚竞争中立政策的适用范围

澳大利亚竞争中立政策在适用范围上分为横向和纵向两个维度。在纵向上，竞争中立政策不仅适用于各级政府的企业及分支机构，也适用于政府所开展的各种盈利性活动；在横向上，竞争中立政策适用于几乎所有的产业部门，以期形成公平的市场竞争环境。

概括而言，澳大利亚联邦政府《声明》规定，竞争中立政策适用于联邦政府的商业经营活动，且须满足以下条件：政府的商业活动具有“重大性”（满足一定的盈利标准）、存在市场竞争、具有实际和潜在的竞争者、竞争中立政策执行后的收益大于成本、不适用于政府企业的非商业或非盈利活动。由于各州承诺执行联邦竞争中立政策，所以，澳大利亚竞争中立政策也适用于各级地方政府企业的商业活动。

具体而言，澳大利亚竞争中立政策适用的主体包括如下几类：（1）政府商业企业（GovernmentBusinessEnterprises,GBEs）及其分支机构。其特征是独立于联邦政府部门，高度商业化，参与市场经营和竞争。该类企业的成立要经过内阁的授权，需要向国家财政上缴经营利润或分红；（2）除了上述第（1）类企业之外的政府商业企业和机构（Non-GBEcompaniesandauthorities）。这类企业与GBEs的不同之处在于，在从事商业活动的同时，需要承担一定的公共服务职能。其涉及公共服务职能的业务，可以享受财政资助和税收补贴；（3）除了上述第（1）类企业之外的股份有限公司（share-limitedcompanies），这类企业与GBEs的不同之处仅在于企业组织形式的不同，联邦股份有限公司一般都要遵守所有的竞争中立制度；（4）特指的事业单位（designatedbusinessunits）。事业单位根据特殊政策建立，是政府部门或机构的特定组成部分，但财务结构独立于总机构。其运行的目的是为了获得商业利润，该类企业可以向财政借款，但需上缴红利。（5）其他从事商业活动的机构。

（三）澳大利亚竞争中立政策的实施措施

澳大利亚为了确保竞争中立政策的执行，在《声明》中确定了7项竞争中立政策实施措施，而且每一项措施在适用于不同主体时，又有所差别。这7项标准的主要内容是：（1）国有企业公司化改革（Corporatisation，Separationetc.），目的是建立现代企业制度，保证公司决策不受政府干扰，保证竞争公平性；（2）税收中立（TaxNeutrality），国有企业不能享有其竞争者所没有的税收豁免和税收优惠；（3）债务中立（DebtNeutrality），政府企业应承担同其竞争者相同的借款成本。政府企业的借款优势来自于两方面：一是借助政府的明示或默示担保获得贷款，因此澳大利亚政府对一些政府企业实施借款征税制度。二是政府企业从财政预算中获得借款，如果政府企业获得预算借款并从事商业活动，则需要向财政部返还利息，利息额度相当于企业在没有政府担保的情况下，从金融市场借款产生的利息金额；（4）盈利率要求（Rateofreturnrequirements），要求国有企业获取一定的盈利。国有企业获取的商业利益至少应达到其长期占有的公有资产的平均收益额，加上需要向财政上缴的商业利润；（5）监管中立（RegulatoryNeutrality），要求政府对国有企业和私有企业一视同仁，适用相同的监管规则；（6）价格反映全部成本（Fullcostpricingprinciples），政府企业的商业经营定价能够反映其成本，避免低价倾销及恶性竞争；（7）投诉机制（Complaints MechanismApplies），任何个人和企业可以针对政府企业的不公平竞争行为，向澳大利亚生产力委员会下设的竞争中立投诉办公室（ACCNCO）投诉，由该办公室就实际情况进行调查和裁决。

针对不同类型的公有制企业，各项标准的实施规则又有所不同。为了确保竞争中立政策具体标准能够个性化的适用于不同类型的国有企业，澳大利亚专门成立了特别小组（taskforce），依法对各类企业的实际经营情况进行评估，并就竞争中立政策实施的细节事项向政府报告。具体见下表：

二、澳大利亚国有企业竞争中立政策评析

（一）竞争中立政策目标明确

澳大利亚是由六个独立的州组成的联邦制国家，各个州具有髙度的政治、经济自治权，各州拥有数量众多的国有企业。这些国有企业占有大量资源，形成区域垄断，阻碍了澳大利亚的经济发展。基于此，澳大利亚各州领导人同意制定并推行竞争中立政策。所以，澳大利亚竞争中立政策的制定目标非常明确，就是消除国有企业拥有的垄断优势，防止公有制企业参与商业经营导致的资源分配扭曲，解决经济发展低效等问题。澳大利亚竞争中立政策目标的成功实现，主要归结于以下因素：制定了合理的适用于国有企业和特殊行业的改革方案；在不同地区，竞争中立政策的执行具有一定灵活性；在行政管理过程中坚持监管中立的承诺；各个司法区在改革过程中定期检查汇报；加强沟通，提高全国范围内对政策目标的理解程度，促进竞争中立目标的实现；明确国有企业商业和非商业活动的界限；加强国有企业透明度和政治独立。另外，深化国有企业改革，持续取消国有企业的竞争优势等，也是促进澳大利亚竞争中立政策目标实现的原因。

（二）竞争中立政策的适用范围合理

澳大利亚从不同的视角，阐释了竞争中立政策的适用范围：其一，竞争中立政策仅适用于从事商业经营的国有企业，提供公共服务、承担社会责任的公有制企业不适用竞争中立政策。其二，严格上说，对澳大利亚竞争中立政策适用范围的表述应为“公有制组织的商业活动”，它包括国有企业、事业单位、国家机构从事的商业活动。其三，商业经营活动必须满足“重大性”标准，即完全商业化的政府企业、政府股份公司，只要是兼具公共服务职能的政府企业及公共机构，其商业活动年收入大于1000万美元时，才符合“重大性”标准，适用竞争中立政策；而立法特指的事业单位，不论其收益多少，皆满足“重大性”标准，适用竞争中立政策。其四，竞争中立政策仅适用于政府赋予国有企业竞争优势的情况，如果某一国有企业的竞争优势来源于其经营规模的扩大、正确的经营决策等因素，则不适用竞争中立政策。

（三）竞争中立政策的实施措施科学具体

科学具体的实施措施，是澳大利亚竞争中立政策成功推行的关键因素。澳大利亚《声明》明确规定了7类适用标准，但笔者认为，《声明》中的规定稍有不足：一是未构建独立的补贴中立标准。补贴问题和税收中立、债务中立、监管中立有一定的关系，税收豁免、信贷支持、宽松的监管环境等都是变相的间接的补贴行为，但《声明》对政府的直接补贴行为没有明确的规定。二是缺少政府采购中立标准。政府采购对一国市场具有很大的影响力，对政府采购机会公平性的规定，已经是当今竞争政策不可或缺的重要组成部分，而《声明》并未规定此标准。

（四）竞争中立政策的执行权威灵活性

澳大利亚竞争中立政策的实施由政府专门机构负责，有如下原因：（1）竞争中立政策并非根据竞争法制定，需要依靠政府推动和实施，而在联邦层面，该政策由联邦财政部负责；（2）竞争中立政策制定机构、实施机构与政府合作，既可达到执行政策的目的，也起到一定的教育作用；（3）在政策执行过程中保留一定的弹性，例如，当竞争中立政策在所有司法区不能统一适用时，行政机构可以考虑每个企业存在的差别，个案处理；（4）监督处罚机制的实施，需依赖国家竞争委员会的建议，而该机构也是行政机构。

截止2014财年，澳大利亚私有企业和个人针对国有企业的不公平竞争问题，先后提起了近40起投诉，ACCNCO通过调查做出了相应裁决。其中，涉及对“重大性”判断的案例1个，与国有企业“盈利率要求”有关的案例3个，涉及税收中立的案例7个，涉及债务中立的案例3个，涉及补贴问题的案例4个，涉及监管中立的案例11个，涉及收益返还要求的案例2个，涉及价格和经营成本的案例11个，涉及对国有企业经营行为是否属于商业行为判断的案例8个，涉及其它因素的案例7个。

三、我国国有企业竞争中立政策制定建议

（一）确定我国竞争中立政策的适用范围

迄今为止，我国没有规范性文件明确竞争中立政策的适用范围。我国《反垄断法》第7条规定了“关系国民经济命脉和国家安全的行业，以及依法实行专营专卖的行业”，但是没有明确界定这些行业的范围和对应的企业。十八届三中全会《决定》也提及国有企业和事业单位改革，但没有明确国有企业的范围。

我国竞争中立政策的设计，也可借鉴澳大利亚的做法，规制“从事商业活动的国有企业”，包括：（1）完全商业化的国有企业、国有股份制公司应适用竞争中立政策。（2）部分提供公共服务职能的国有企业，也从事商业经营。但竞争中立政策强调国有企业监管与企业管理分离、国有企业政策驱动行为与商业驱动行为分离。所以，应该对该类国有企业的商业活动适用竞争中立政策。（3）部分提供公共服务职能的事业单位、部分国家机构的职能部门也从事商业经营活动。但是，基于企业收益成本、司法成本的考虑，可规定该类组织的年收益达到一定数额时，再适用公平竞争政策。

需注意的是，我国必须基于自身实际情况，规定竞争中立政策适用的例外：（1）中国很多国有企业承担公共服务职能，甚至一部分国有企业是基于政治目的而存在的，这些企业不应适用竞争中立政策。（2）我国的集体所有制企业，其竞争优势大多来自于集体组织，并非来自于政府部门，所以这类企业不应适用竞争中立政策。（3）中小型国有企业一般不会影响市场公平竞争，可以不适用竞争中立政策。

（二）制定全面的保障国有企业公平竞争的措施

关于保障国有企业公平竞争的具体措施，我国现有的规范性文件中有零散规定：（1）公平监管和市场准入。我国《反垄断法》和《反不正当竞争法》笼统规定了行政部门在市场监管和市场准入时，应公平对待所有企业。（2）市场决定价格。十八届三中全会《决定》提出，应由市场决定价格机制，禁止政府不当干预，在水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域，通过竞争定价。（3）补贴和转移支付。十八届三中全会《决定》提出逐步取消竞争性领域的专项补贴和地方资金配套。

但是，这些规定只是零散的原则性的提法，缺乏具体的实施细则和保障机制，操作性不强。现有的公平竞争措施也并非专门针对国有企业，不足以规范公有制企业的不公平竞争行为。我国可以借鉴澳大利亚的做法，制定公共服务成本核算机制、红利上缴制度、税收中立、债务中立、监管中立、补贴中立、透明度、市场准入、政府采购中立等制度，促进市场公平竞争。

（三）设立统一的竞争中立政策执行机构

澳大利亚竞争中立政策成功实施的又一关键因素是有统一、权威的执行机构，而我国国有企业监管部门多，权力分散，且国有企业数量多，涉及的利益关系复杂，监管难度大。所以，我国竞争中立政策的执行，需要更高级别、更大权力的行政机构。

我国可在“中央深化改革小组”下设“国有企业公平竞争办公室”，负责竞争中立政策的监督和执行。在国有企业因违反竞争中立政策受到投诉后，由“国有企业公平竞争办公室”负责投诉案件的受理、调查、裁决。在政策执行过程中，各级政府、国资委、“一行三会”、财政部应积极配合，建立具有行政色彩、由行政部门主导的竞争中立政策执行制度，实现公私企业公平竞争。▲

［1］刘力菲.浅谈美国“竞争中立”政策及中国的应对［J］.商，2014（20）.

［2］RennieM，LindsayF.CompetitiveNeutralityandState-Owned EnterprisesinAustralia［J］.2011.

［3］张运东，于浩然，张思维.竞争中立规则下中国石油企业在拉美市场的机遇与挑战［J］.价值工程，2014（25）.

［4］李晓玉.“竞争中立”规则的新发展及对中国的影响［J］.国际问题研究，2014（02）.

［5］CapobiancoA，ChristiansenH. CompetitiveNeutralityand State-OwnedEnterprises［J］.2011.

［6］Diesendorf，Mark."Howcana“competitive”marketforelectricitybemadecompatiblewiththereductionofgreenhousegasemissions？."EcologicalEconomics 17.1，1996.

10.3969/j.issn.1003-5559.2016.10.002