中俄边境管理合作中存在的问题与对策研究

鄂立志

摘要：中俄两国在边境管理方面已经建立了三级代表联系制度，但还存在着合作范围狭窄、法律法规不健全、边境管理部门职责不明确等问题。因此，须完善两国边境管理方面的法律法规，建立两国间专门的边境管理合作机构，加强对边境地区居民的法律法规宣传教育，开展中俄边境联合执法。

关键词：中国：俄罗斯：边境管理

中国和俄罗斯是欧亚大陆上最大相毗邻国家，两国间的边界线达4300多公里。从1689年《尼布楚条约》的签订到今天“一路一带”战略的提出，两国在政治、经济、文化等方面都进行了深入交流，中俄两国间的国家关系也在不断深化。作为边境地区的管理部门，要想有效维护边境地区正常生活、生产秩序，打击各种违法犯罪活动就必须进行有效的境外合作，“边境管理工作的境外合作，是指我国边境管理部门为了更有效的管理边境地区，而与邻国或者境外相关部门进行的活动。”它在性质上属于涉外合作，合作的主体包括解放军边防部队、外交部门、公安边防部门等。作为边境管理的一部分，境外合作在打击跨国犯罪、维护边境安全方面发挥着重大作用。中俄双方于1996年就建立了三级代表联系制度，随后两国边境部门多次签订《合作协议》与《会晤纪要》，为两国边境地区警务合作打下了法律基础。但两国边境域外合作在合作的机构、渠道、方式等方面还存在许多不足。这些问题的解决不仅能够维护两国公民的利益、维护中俄边境地区的安全，还有利于两国关系朝更好方向发展。

一、中俄边境管理的法律依据

“边境管理是公安边防部门依据国家边境的法律、法规、以及与邻国签订的有关条约、协议、规范，约束在边境地区的单位和个人的行为，处理边境上发生的一切边境管理有关的问题的一系列工作”。边境管理的法律依据包括国际法、两国国内法律、地方边境法律以及两国政府间签署的条约、协议。

（一）国际法律

中俄两国间签署过许多协议、条约，但对于没有规定的某些情况须依据国际法的普遍原则及惯例来处理。如中俄共同缔结或加入许多与国际警务合作有关的国际公约：中国于1992年通过了《领海及毗连区法》、1988签署了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、1996年加入《联合国海洋公约》等。

（二）国内法律

虽然我国没有专门的边境管理法律，但是在许多相关的法律中，都制定了多项涉及边境管理的法律规定，如我国的《刑法》、《国防法》、《出入境管理条例》、《出境入境管理法》、《边境管理区通行证管理办法》等。而俄罗斯的《国界法》对国界的划定、保卫、边境地区居民的通行等方面也做了规定。

（三）中俄双边条约、协议

中俄边境管理部门自开展合作以来经常举行会晤会谈，签署了多份协议，如1996年签署的《中俄引渡条约》、1996年签署的《中国公安部和俄罗斯滨海边疆区全面合作协议》、1997年签署的《中国内蒙古自治区公安厅和俄罗斯赤塔州内务局会谈纪要》、2006年签署的《中国公安部和俄罗斯内务部关于建立打击跨国犯罪联合工作组的议定书》等。

二、中俄边境管理合作现状

中俄边境管理的主体部门包括公安部门、解放军边防部门、外交部门等。由于外交部门负责边境谈判，签订条约、协议，因此其特殊性会在其他两部门中体现。

（一）中俄边境警务合作现状

中俄边境警务合作包括黑龙江省与远东地区的合作、内蒙古与外贝加尔边疆区的合作、吉林省与滨海边疆区的合作。俄远东地区的犹太自治州、阿穆尔州、哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边疆区与我国黑龙江省毗邻，两地边境线达3000多公里。因此，中俄边境警务合作是以俄远东内务局与黑龙江省公安厅合作为主。双方警务合作开始于1993年，之后双方定期举行会谈会晤，曾签署多份《合作协议》与《会晤纪要》，为中俄边境警务合作提供了法律依据。2004年6月，黑龙江省公安厅与俄远东安全机关签署了《会谈纪要》，目的是共同打击两国边境的跨国犯罪和外国人犯罪。2004年8月，俄远东内务机关与黑龙江省公安厅签订《会晤纪要》，制定了司法和警务合作四项机制，分别为定期会晤机制、办案协作机制、情报交流机制与联络机构和联络官制度。2011年7月，黑龙江公安边防总队佳木斯军分区与俄边防军代表联合组成的中俄边境联合检查组，对同江市八岔乡等地段的渔民管理工作进行了实地考察。2013年8月，为保持中俄边境安全稳定，中俄警方开展代号为“东方2013”边防联合行动，严厉打击跨境犯罪、非法越境、越界活动。2015年3月，俄滨海边疆区内务局工作组与黑龙江省公安厅反恐总队举行反恐专题会晤。双方强调要加强中俄边境地区的反恐情报信息交流，密切警务协作，有效打击偷越边境的犯罪活动。

俄外贝加尔边疆区与我国内蒙古自治区接壤，边境线长达1000多公里。自1995年两地开展警务合作以来，双方在打击边境犯罪情报交流、联合执法合作等方面取得显著成果。两地建立了高层互访、定期会晤、互通情报等合作机制，在打击边境跨国犯罪、维护边境地区安全方面发挥着重要作用。而吉林省珲春市与俄滨海边疆区合作更多是在经济、贸易等方面，虽然有相应的警务合作，但是在范围、效果等方面并不明显。

（二）中俄边防部队交流现状

解放军边防部队主要负责边界军事防卫及与军事防卫有关的工作，如担负着保卫边疆、抵抗侵略、打击非法出入境、维护边疆地区稳定等神圣使命。1995年12月，中国国防部与俄罗斯国防部边防总局共同签署《中俄边防合作协议》，揭开了两国边防合作的序幕。2004年10月，两国共同签署《中俄国界东段补充协定》，确定两国全部边界线的走向，为两国边防合作和管理创造了更为有利的条件。2008年10月，中俄两国政府在黑瞎子岛上举行了界碑揭幕仪式，黑瞎子岛西侧近171平方公里的陆地及其所属水域正式划归中国。2012年9月在黑龙江省绥芬河地区的边防部队与俄罗斯格罗捷科沃地区的边防部队开展了针对中俄边境秩序的共同检查行动。类似于这样的联合检查行动在中俄边境是十分普遍的。2014年10月在中国珲春地段与俄罗斯哈桑举行了中俄“边防合作-2014”实兵联合演练，此次演练的目的是打击两国边境地区严峻的非法越境、走私、恐怖主义、贩毒等类型的犯罪活动，提高两国边境地区的应对跨国犯罪的能力。

多年来，中俄边境通过举行会谈会晤、联合执法巡逻、举办文体联谊活动等方式增进了双方友谊。虽然两国边境建立了三级代表联系制度，但两国边境在合作上还存在诸多障碍因素，两地至今都没有超越地区的边境合作机构，没有将边境合作上升到一定高度。所以中俄边境管理中的域外合作效果并没有达到最佳，还有很大提升空间。

三、存在的问题

（一）法律法规方面的问题

1.边境法律不健全

目前我国并没有出台专门的《边境管理法》，这就使得边境管理部门在边境的多项工作上缺乏相应的法律依据，给边境管理工作带来许多困难。中俄边境管理中，除打击走私、贩毒、恐怖主义等严重刑事犯罪有法可依外，其他边境涉外事件的处理则缺少明确的法律规定，这造成部分涉外事件处理滞后、拖延，少数涉及边境管理的违法分子没有受到相应的处罚，违法活动也没能得到有效控制“2008年6月，中俄边境居民非法换物，依据我国相关法律规定，边境出现非法换物应交由海关缉私队处理，而缉私队因非法换物问题发生在境外，拒绝接收处理违法人员，这也暴露出我国法律仍存在盲区，尤其是涉及两国边境的法律法规并不完善。”

2.惩罚力度不统一

边境管理部门在具体事件惩处上标准不一。一种情况是处罚过轻或不予处罚，导致打击力度不够，这样就会放纵违法犯罪分子。如中方边境人员受利益驱使，到境外非法作业（如采集、捕捞等），“按照我国相关法律，只给予拘留5天或者罚款500元的处理，有时甚至出现不按规定处理、私自释放破坏边境秩序人员的问题”。而俄方出台的《边境法》，对违反边境管理法规事件处理较重，对越境非法作业人员进行判刑处理。另一种情况是处罚过重或个别边境人员滥用职权，损害当事人利益，引起不必要的行政诉讼。

3.法律意识淡薄

首先，边境居民方面。边境地区一般经济欠发达且地理位置较偏远，边境居民对边境管理法律法规缺乏最基本的了解，加之政府宣传力度不够，使得边境居民法律意识淡薄。在中俄两国边境时常出现越境采集、捕捞、狩猎等违法行为。其次，边境管理人员方面。在2015年3月发生了俄方将卤水片当成冰毒事件。这次事件暴露出边境管理部门的疏漏，没能及时了解俄法律相关规定。以前对卤水片俄方是不检查的，但俄对相关法律条款做了修改，中方出入境管理人员对修改后的法律规定并未及时掌握，才导致此次事件发生。作为出入境管理人员，及时、全面了解两国边境管理的法律规定，才会避免类似事件发生。

（二）边境合作范围狭窄

中俄边境交流的不断发展，要求边境管理部门扩大域外合作范围。当前，中俄边境合作主要集中于打击两国边境严重的刑事犯罪，如贩毒、走私、恐怖主义等类型的犯罪，而在其他领域合作较少。面对中俄边境严峻的跨境犯罪活动，边境管理部门必须扩大合作范围，这样才能适应边境管理的新形势、维护两国边境地区安全。

（三）边境管理部门职责不明确，存在交叉

在中俄边境地区解放军边防部队、边防派出所以及地方派出所分工不明确表现在：首先，解放军边防部队担负着边界防卫、管理任务，行使国家赋予的对国家边界的管辖权。但其余职能部门因此认为，边境管理是边防部队一家的事，形成了多家管却多家不管，只有边防部队管理的局面，无法充分发挥多家管边的合力作用。其次，武警边防部队主要负责打击非法出入境，维护边防地区社会稳定，维持边防地区社会治安，进行边防出入境检查、巡逻等。具体来说，两只边防部队都参加巡逻，除了解放军边防部队没有边防检查任务之外，二者具体任务分工不是很明确。最后，在我国边境地区地方派出所与边防派出所同时存在，必然会导致职责不明确和抢办案、推诿扯皮等后果。

（四）在合作机构及合作方式方面的问题

首先，从机构设置上看，中俄两国边境目前没有统一的对外合作机构且两国边境管理机构隶属关系不一、处理业务问题的运行机制也不同。因此，在境外犯罪证据调查、跨界情报交流上合作较难。虽然中俄边境建立了三级代表联系制度，但黑龙江省与远东、内蒙古与赤塔州、吉林省与滨海边疆区都是各自进行合作，至今没有跨地区合作机构。其次，从合作方式上看，中俄边境合作存在着边境合作多、内地交往少的现状。大多数合作都在边境地区开展，而边境公安机关的权限有限，一些犯罪分子逃往内地后再被抓获的概率就会很小。因此，在中俄边境合作的重点地区，有必要给予边境地区警务机构更高级别的权限。

四、解决问题的对策

（一）法律规范方面

第一，虽然与俄毗邻的黑龙江省、内蒙古自治区制定了地方性边境管理条例，但其内容不全面、效率较低，无法满足当前中俄边境管理的需要。因此，应尽快将《边境管理法》等有关边境管理的法律纳入人大立法计划。尽快制定和出台《边境管理法》，为中俄边境管理提供法律依据。第二，要增强法规可操作性。对中俄边境管理的相关法律文件，如合作协议、会晤纪要，要不断完善和细化，明确边境管理各部门职责，以协议、纪要形式规定双方执法机构权限，增强相关法律规范的可操作性。边境管理部门在执法时要明确各部门的职责权限，避免互相推诿或多部门监管。解放军部队负责一线巡逻和警戒，边防检查站负责口岸查验。而边防派出所、公安检查站负责打击犯罪、维持边境地区治安，各个部门要明确职责。第三，要加大查办力度，秉公执法、严格执法，依法加大对边境地区违法犯罪分子打击力度，特别是对影响较大的案件要严厉打击，消除影响。

（二）合作机制方面

首先，由于中俄两国边境机构职能和权限不同，两国不仅要开展对口合作，还要开展交叉合作。如我国边境警务机构不仅要和俄罗斯边境内务部门展开合作，还要与俄罗斯边防局、边境检察机关、边境安全机关等部门合作。其次，中俄边境管理部门处理涉外事务时，必须要根据具体事件采取灵活的合作方式，除现有的中俄三级代表联系制度外，还须进行情报交流、人员培训、联合执法、联合演习等方面合作。第三，要设立专门的对俄交流合作机构，各个部门可以通过这个机构来沟通、交流、互通情报。该机构以打击各类中俄跨国犯罪为宗旨，收集、分析两国间的犯罪信息，确保双方在情报交流上能及时传递、快速反应。

（三）要做好边境管理法律法规的宣传教育，增强当地居民的边界意识

边境管理部门可以通过广播、电视等渠道，结合边境地区的相关案例，对边境地区居民广泛地进行有关边境法律法规的宣传教育。发放中俄边境管理法律法规的宣传单，就当地实际情况、容易混淆的法律问题，特别对边境地区经商和出入境等方面的问题进行解答。使边境地区群众深切认识到边境犯罪对社会对国家的巨大危害，自觉维护和遵守边境管理的法律法规。

（四）开展中俄边境联合执法

中俄边境管理部门在现有合作框架下，应针对某些重点类型犯罪进行信息交流，如对贩毒、走私、恐怖主义等案件线索、情报等进行快速通报。双方沟通后可开展联合行动。如2014年8月，为有效预防和打击中俄跨境犯罪活动，犹太自治州边防管理局与佳木斯边防支队联合开展界江清查专项行动。此次联合行动，有效促进了中俄界江管理工作交流，有效震慑和打击了越界捕捞、走私、偷渡等跨境违法犯罪活动。

（五）建立双边执法交流协作机制

2015年发生的俄警方将我国居民携带的卤水片当成毒品事件，主要是因为俄方执法人员对中方国情和法律规定不够了解、中方执法人员对俄方法律修改也未能及时掌握。因此，要建立两国执法人员的交流机制，除现有的联络官制度外，还应互派执法人员到对方学习与交流，了解对方的执法环境、法律和政策，交流和分享两国的办案经验（如犯罪类型、特点、作案手段等）。

在新的国际反恐形势下，中俄两国间的边境管理合作就显得尤为重要，边境地区的和谐与稳定，关系着当地居民的生活、关系着邻国间的友好和睦，更关系着两国国家的安全。我们相信，经过不断地探索与努力，中俄边境管理的域外合作将向更深层次发展。